张琳
上海善法律师事务所律师
要目
一、国有土地上房屋征收补偿协议中被征收人的签约主体认定以及存在问题
二、行政补偿协议中被征收人方签约主体权力侵害他人权益问题
三、实务中对于被征收人签约主体存在的若干问题的救济方法
四、对于被征收人签约主体存在若干问题的思考及救济建议
房屋征收安置补偿协议是我们生活中常见的一类行政协议。笔者通过检索房屋征收补偿的相关法律规范、裁判文书以及综合参与征收补偿实践、处理征收补偿协议类案件、矛盾化解的感受，发现国有土地上房屋征收补偿协议中被征收人方的签约主体问题中存在签约主体在一些情况下无法准确认定，签约主体的权利没有制衡、征收补偿协议的利益相关人权益存在因签约主体遭受侵害等一系列问题。笔者认为，可以以兼具意思自治与公序良俗以及公平与正义的法理为指引，完善签约程序来规制签约主体完全代表被征收人的绝对权利，提升签约征收补偿协议内容的合法合意性，实施第三方监督以及行政主体介入救济途径等为具体出路。
行政协议指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它既有行政性又有合同性，是公法和私法相互渗透，公法精神和契约自由的结合。被征收人与征收部门签订的《补偿安置协议》就是我们生活中典型的行政协议。对此，国务院在2011年专门出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“第590号令”）来规范指导这一普遍性行政协议，各地方政府随后根据该条例纷纷立法出台了相应的地方法规和部门规章，比如《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（京政发［2011］27号）以及《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号）等，对于征收国有土地上房屋涉及的各项内容、程序作出了规范，其中也包括了对于行政征收补偿协议被征收人的签约主体定义以及其权利。在2021年颁布实施的民法典中首次以国家法律层面对于征收进行了立法，但是比较笼统盖然，相应的程序、内容仍以以前的法律法规为基准操作。然而，当前实践中，因为种种原因，征收补偿协议的签约主体出现了无法确定、签约主体因其法定的权利损害其他征收补偿利益权利人合法权益的现象屡见不鲜，由此引发了一系列征收问题和矛盾，造成了一些社会不安定的因素。基于这些现象，在行政补偿协议事后司法救济途径中已经给出了一定的解决方式，但是仍然存在不少空白和值得商榷的问题，本文旨在根据相关裁判文书、地方法律规范并结合实务，梳理一些行政征收补偿协议中因签约主体引发的问题矛盾，归纳探讨目前对于这些问题矛盾的解决方式，以及在当前提倡“诉源治理”“注重源头预防为先”的背景下，探讨包括完善征收补偿协议签约程序来规制签约主体完全代表被征收人的绝对权利，提升签约征收补偿协议内容的合法合意性，实施第三方监督以及行政主体介入救济途径等具体思路。
一、国有土地上房屋征收补偿协议中被征收人的签约主体认定以及存在问题
国有土地上被征收的房屋主要包括两种类型，一种是单位、个人所有的产权房屋（以下简称为“私房”），另一种主要是公有房屋，包括国有房屋和集体所有的房屋，一般现实中由国家授权的单位（以下简称产权人）依法行使经营和管理权利，多数按照政府规定的租金标准出租给单位或者个人（以下简称为“公房”）。对于不同类型房屋在征收过程中的签约主体认定以及问题以下分别梳理：
私房征收补偿协议签订主体认定以及存在问题
1.私房征收补偿协议签订主体一般认定
征收补偿协议中法定的签约主体按照法律规定是房屋的所有权人（产权人），相对而言，私房征收补偿协议中的签约主体确定简单并且明确，有关法律依据也明晰。但现实中由于被征收的房屋多数是旧城区中的老式房屋，存在年代历史悠久，其原始产权人多数早已亡故，而一般都未经过相应的析产，使得在征收时这些房屋的产权人仍登记为原始的所有权人（产权人），故这些私房在征收时的产权人根据相应的法律法规应当为原产权人的继承人，以多个共有产权人形式存在。当然一般来说，现实中多个共有产权人往往容易无法对于被征收私房的征收补偿协议内容达成一致意见，此时征收行政部门可以根据法律规定（民法典第301条的规定：处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮、变更性质或者用途的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但是共有人之间另有约定的除外。）采用少数服从多数原则，以三分之二以上私房产权人或其推举的人员作为征收补偿协议签约主体。
2.私房征收补偿协议签约主体认定存在问题
私房征收时多个共有产权人的客观存在势必会不可避免地出现无法形成多数意见情况，在这样的情况下确定私房征收补偿协议的签约主体就存在问题，实践中，征收行政部门往往不得已以少数实际居住于被征收房屋的产权人作为征收补偿协议的签约主体，从而加快征收进程，他们以民法典第300条的规定“共有人按照约定管理共有的不动产或者动产；没有约定或者约定不明确的，各共有人都有管理的权利和义务。”为依据，但这样做往往会导致后续其他私房共有产权人以签约主体不适格为由对于签订的征收补偿协议提起协议无效的行政诉讼。
被征收的私房中还存在实际使用人，根据民法典的规定，这些实际使用人可能对于征收行政补偿协议中的利益存有一定权益。在实务中，当出现私房产权人、共有产权人都不认同征收、拒绝签订行政补偿协议，拒绝安置私房的实际使用人，这些实际使用人为了维护自己的合法权益，一般都积极配合征收，往往会要求征收行政部门与之签订行政补偿协议，而有时为了加快征收进程行政征收主体最终让被征收房屋的实际使用人作为协议的签订主体，当然这种做法随着民法典的颁布实施，已经只出现在私房产权人下落不明，客观无法联系的极端情况下。但是这种做法存在巨大争议，甚至往往被认为是违法的。
公房征收补偿协议签订主体认定以及存在问题
１.公房征收补偿协议签订主体一般认定
在征收公房时，原先征收的主要法规依据国务院590号令中，对于公房的征收签约主体规定是不明确的，从条文中只有房屋的所有权人可以作为签约主体，对于公房的使用人是否可以作为公房征收补偿协议的签约主体约定空白，现实中各地政府根据实际情况，在国务院590号令基础上，结合公房的特殊性对于公房的征收协议签约主体进行了地方立法规范，比如北京市的《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》（京建法〔2012〕19号）再比如上海市的《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号），这些地方立法一般均是确定公房征收时的签约主体还包括公有房屋的承租人。而刚颁布不久的民法典中仅只是对于征收中的不动产的用益物权人的权益进行了立法保护，对于签约主体的资格问题没有涉及。故目前还是以各地地方规范为主要依据认定公房的签约主体。
因此公房的征收补偿协议一般分为两部分，其中一部分是与房屋产权人的征收补偿协议，即与国家授权的单位（多数为公房管理部门单位）签订征收补偿协议，这部分的签约主体不存在任何疑问，明确简单；另一部分是与公房的使用人签订有关公房使用权的征收补偿协议，这一部分主要是以地方立法的形式进行规定，一般以公房的承租人为签约主体。
2.公房征收补偿协议签约主体认定存在问题
公房征收补偿协议签约主体认定问题主要出现在征收时公房承租人已经过世，该房屋的公房管理部门还未与该户协商，选定或者指定新的承租人情况下，实践过程中地方政府以及行政机关往往发布规章制度，首先以该户适格人员协商一致确定签约主体，在无法协商一致的情况下，由公房管理部门指定该房屋户的签约主体或者承租人。但是这样的情况下，在征收时才另行指定承租人或者签约主体，由于时间仓促、公房管理部门的指定程序法律依据存在空白、加之这样的房屋户内部客观存在矛盾等原因，往往也会引发相关的民事诉讼以及行政诉讼，使得行政征收补偿协议的效力存在不确定性。
二、行政补偿协议中被征收人方签约主体权力侵害他人权益问题
产生原因
在实践中无论在何种情况下，被征收人方一旦确定了签约主体，后续随之可能出现的问题就是签约主体在签订协议过程中的的权力在目前的法律法规中没有切实可行或者约定明确的有效机制来进行制约，直接导致签约主体侵害其他征收补偿协议权益相关所有人的一系列矛盾问题。签约主体代表的是被征收人方，按照常规逻辑不会侵害自身权益，上述表述看似很矛盾，但实际上确实因为在征收补偿协议签约过程中，被征收人方出面与行政征收主体人进行协商、确定被征收房屋户的征收补偿利益内容的仅为签约主体，他可以确定补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，特别是其中安置补偿的方式选择以及申请确认住房保障（也叫居住困难保障）利益、申请确认其他行政征收部门给与的奖励与补助等权力与其他该被征收房屋户相关权益人员休憩相关，这些内容并不是仅属于签约主体一方或者说可能与签约主体无关。在这样的情况下，签约主体与其他征收补偿利益的相关权利人一旦存有矛盾，签约主体的签订确认征收补偿协议内容的权力又没有其他有效制约，这样绝对化权力必然引发出一系列明显损害其他征收补偿利益相关权利人的矛盾。
矛盾归纳
1.剥夺了其他征收补偿相关权利人安置补偿方式的选择问题
征收补偿安置方式有两种，一是选择货币安置补偿，二是选择产权调换房屋形式补偿。虽然从理论上来说两种补偿方式在征收时价值上应当是等值的，但是货币的增值与房屋价值增值并不同步，且每一户的客观居住需求不同，会出现房屋增值过快、或者以货币购买其他符合需求的市场存量商品房屋，产生额外税费等问题，签约主体单方面确定了安置补偿方式，不征询该被征收房屋的其他相关权益人意见,是对于其他相关权利人知情权、选择权的侵害，客观上有可能造成其他人的损失。
2.放弃申请、确认住房保障、其他征收部门给与被征收户的奖励、补贴等
无论是征收补偿利益中的住房住房保障（也叫居住困难保障）、其他征收部门给与被征收户的奖励、补贴，最终确定都需要在征收补偿协议中约定清楚。这都必须经过签约主体代表被征收人方进行签字确认。然后事实上，这些补偿内容往往与私房中的实际使用人\公房中的其他共同居住人有关，这些征收补偿利益基本上都仅有小部分归属于签约主体，甚至可能与签约主体无关。在这一情况下，一旦签约主体与这些征收利益其他相关人员有矛盾，其往往怠于申请、确认甚至直接放弃这些征收补偿利益内容，直接导致最终被征收户的征收补偿利益中缺失了部分本应获得的利益。这是对于征收补偿利益相关人员权益的直接侵害，造成直接损失。
3.签约主体无期限的拖延、推迟、中止对于征收补偿协议内容的最终确认，导致整个被征收人的征收补偿利益无法确定
笔者在实务中发现的签约主体侵害其他征收补偿利益相对人权益最严重的问题在于此。签约主体出于各种目的，对于所属被征收人方的征收补偿协议一直出于草签状态，以各种理由反复对于征收补偿协议内容的选择认定，使得相应的征收补偿协议内容一直处于一种悬而未决的状态，直接导致了被征收人的征收补偿协议无法履行，相关征收补偿利益的权利人无法获得安置补偿，简单点概括就是被征收人实际处于房屋被征收，但是无法获得任何补偿的情况，这是严重侵害了征收补偿利益相关人员权益，使得其他权利人因征收失去了相应的权益，造成了不和谐的社会因素。
三、实务中对于被征收人签约主体存在的若干问题的救济方法
签约主体认定存在问题的解决方式
1.采用行政补偿决定方式，对于被征收人无法确定明确签约主体的情况，视为被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内与房屋征收部门达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照法律法规，依职权按照征收补偿方案作出补偿决定。这种方法对于私房、公房各种无法确定签约主体的情况都可以适用。但是弊端很明显，因为相较于征收补偿协议，征收补偿决定对于被征收人的补偿利益明显大幅度减少，对于被征收人内部的所有权关权利人来说损失了本应得的征收补偿利益。该种救济方法合规合法，但实际上存在一定其他的隐患，比如被征收人方相关的权利人因无法获得足额的征收补偿利益保障，居住需求无法保障等。
2.以最大化保障被征收人的征收补偿利益为出发点，让积极配合征收的一定征收补偿利益相关权利人（包括部分私房共有产权人、私房产权人下落不明的房屋实际使用人、公房承租人亡故情况下的实际使用人等）作为签约主体来进行行政补偿协议的签订，事后再通过行政诉讼的救济方式来确认签订征收补偿协议的效力问题。这样的做法，从法治概念上来说并不可取，这是事前对于法律规定的突破，后续又依靠司法程序从公平原则出发通过综合衡量各方利益来进行救济，具有有一定的投机性以及最终协议被判定无效的可能性。这样的做法出发点是出于保护被征收人方利益，因为在这样的情况下，被征收人的总体征收补偿利益是最大化，各种行政征收部门给与的奖励与补助都可以保住，不等同于征收补偿决定补偿利益的大幅度缩水，从利益角度出发，最终对于被征收人方是有利的。但毕竟是一定程度上突破法律规定的做法，这样的救济途径有在司法中被判定无效的风险存在。
被征收人方签约主体权力侵害他人权益问题的救济方法
1.对于征收补偿安置方式选择被剥夺的救济一般采用事后回转选择的方式。即相关征收补偿利益的权益人在征收补偿协议签订确认后，对于征收补偿利益进行划分，明确自身可获得的征收补偿利益份额，然后再次与房屋征收行政部门协商，进行事后以相关可获得份额按照原先的征收补偿方案内容重新选择安置方式。当然这种救济方法是实践中为了化解重大的征收矛盾，征收行政部门进行的一种突破性尝试，并没有法律明确规定，这也无形中加重了征收行政部门的工作量，延长了整个征收工作进程。
2.对于签约主体在签订行政补偿协议中未确认住房保障（也叫居住困难保障）、其他征收部门给与被征收户的奖励、补贴等问题，救济途径一般是事后相关权利人另行提起行政诉讼，通过行政诉讼裁判文书的方式增加该户的征收补偿利益，这种救济方式在实务中比较切实可行，但时间比较漫长，而且笔者发现相关行政诉讼中如何结合实际情况和证据合理提出诉讼请求，以便获得法院支持是比较关键性问题，这对于提起行政诉讼的相关权利人以及其聘请的律师需要一定的行政法相关经验，以免因为不当提出诉请，导致无法得到支持的后果，错失合法救济方式的机会。
3.对于签约主体故意导致导致整个被征收人的征收补偿利益一直迟迟无法确定的问题，同样的采用行政补偿决定方式是一种快速见效的救济方式，但前面也提到了这种方式下，被征收人整体的应得权益无法避免的会收到一定损害，仍然会引发后续矛盾。
四、对于被征收人签约主体存在若干问题的思考及救济建议
完善行政征收的法律法规
多年来对于征收相关法律法规国家层面的仅有国务院590号令以及各地以此为基础出台的地方法规以及部门规章，2021年开始实施的民法典中虽然以法律形式对于征收作出了规定，但是仅有几条，不过民法典中首次对于征收中的不动产、动产用益物权人的安置补偿权利作出了约定，这对于目前实务中征收补偿利益相关人员，特别是征收中的私房实际使用人维护自己的权利有了巨大法律保障，也为这些相关权利人对于签约主体引发的一些问题矛盾采用司法途径救济提供了合法依据。但通过梳理和规整目前的征收法律规范，总体上来说立法层级较低、四散零落、不统一完整、涵盖的征收各方面程序实体问题仍然不全面，使得很多征收中存在的问题矛盾，包括本文探讨的签约主体问题在解决救济方面没有强有力的法律保障。故笔者认为，随着民法典的颁布实施，原先一大批法律法规失效的契机，国务院以及各地政府应当尽快对于征收方面的立法进行规整、丰富、整体完善，以便有法可依，能从根本上解决现有存在的各种问题矛盾，包括签约主体方面的问题矛盾。
对于签约主体的权力需要出台有关制约机制
签约主体在征收行政协议签订过程中代表被征收方时，在被征收人方内部处于绝对优势化的地位，目前没有任何对于其滥用这种代表权，特别是公房承租人在公房征收补偿中的法定代表权的制约机制，是不妥当的。毕竟从目前的法律看，私房中除了私房产权人、用益物权人也有一定的征收补偿利益，而公房的征收补偿利益。按照相关规定是归承租人，以及共同居住人共同共有。权力应当与义务对等，在这些私房用益物权人以及公房共同居住人对于征收补偿协议约定的补偿利益有份额的情况下，应当给与其一定的权力来与签约主体抗衡，制约签约主体的代表权。笔者认为可以建立包括对于被征收人方相关权力人员的签约过程必要知情、建议权，给与这些相关权利人在签订协议时的列席以及特定情况下的补充协商，加入对于签约主体滥用代表权力，故意放弃其他相关权利人员应有征收补偿利益时的惩罚赔偿机制等。
设立行政机关特定情况下行使行政优益权，介入被征收人方的征收程序，保护各方利益
行政优益权一般是指法律规范赋予行政主体在履行职责过程中为实现行政管理目标或维护社会公共利益而享有的相较于行政相对人的优先权和受益权。征收补充协议毕竟是行政类协议，它既有行政性又有合同性，是公法和私法相互渗透，不能完全以合同法上的相对性以及意思自治来简单确定，我国虽然在行政法律法规上对于行政优益权没有作出规定，但实际上在最高院的司法解释中已经予以认可，规定行政机关如果出于公共利益的原因，有突破合同约定，单方变更、解除协议的权力。而且民法典首次明确了违反公序良俗的合同是无效的。在这样的法律背景下，笔者认为是否可以在行政征收补偿协议签订过程中，在签约主体产生问题，有证据证明危害了被征收人方合法权益的情况下，赋予行政机关主导介入指导、确定符合被征收人方最大化征收补偿利益的的行政协议内容。当然这样的介入，首先要明确行政机关介入的条件和情况，需要谨慎罗列，防止行政机关滥用这种权力，其次必须让行政机关对需要介入的客观事实和必要性承担举证责任，随之，也需要配套一系列对于这种行政优益权使用的制约以及救济方式。
