在上海新一轮新城发展政策背景下，本文聚焦青浦新城的规划建设，探讨郊区新城发展中的问题。首先，回顾青浦新城20年的规划建设政策演进，概述青浦新城当前的发展成效，进而深入剖析规划建设中的4个关键问题，最后基于区域视角和国际经验，对青浦新城未来发展的政策设计提出建议。青浦新城过去的发展以地方化发展为主导，新城发展目标缺乏稳定性，市级层面的政策性住房与新城关联性较弱，轨道交通建设滞后于新城发展，新城建设的机制仍不完备。在未来的发展中，青浦新城应在全市总体政策框架下，与区内周边地区形成联动发展格局，加大轨道交通与新城建设的协同力度，联合周边镇村加强住房供应，借力郊野地区促进新城品质的提升。
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青浦新城规划建设的政策演进
1.1 “十五”时期：区级政府全面推动居住区及相关配套设施建设
“十五”期间上海全市重点推进“一城九镇”建设①，并颁布了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》，全面推动试点城镇建设。《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》将青浦新城规划定位为“青浦区政治、经济、文化中心，具有工业、旅游、居住等综合功能的中等规模城市”。区“十五”计划将新城中心区直接定位为特色居住区②。全区“一轴多点”和“两翼联动”③的城镇发展布局并没有凸显新城的重要性，城镇发展重点较为分散。
1.2 “十一五”时期：区级政府推进新城居住功能进一步西扩
“十一五”时期，上海推进“1966”城乡规划体系建设，重点发展9个新城中的嘉定、松江和临港新城。青浦新城未被列入本轮重点发展的新城，新城发展仍以区级政府为主导。按照市级层面提高新城规模的要求，青浦区开展了新城西扩工作，将朱家角镇的部分区块纳入新城范围。同时，青浦区在本阶段提出加快“一城两镇”的建设构想，突出新城的主体地位。但在本次政策调整中，尽管新城规模目标翻倍，但仍以居住生活功能为主。
1.3 “十二五”时期：市级政策带动新城发展全面提质
“十二五”时期，青浦新城成为本阶段全市7个重点新城之一。全市“十二五”规划首次在5年规划中直接提到青浦新城。市级层面出台了《关于本市加快新城发展的若干意见》，青浦新城在公共服务设施、交通设施、土地指标、建设资金等方面得到市级政府的直接政策支持。青浦区于2010年全面实施“一城两翼”战略布局④，青浦新城的定位提升为“上海西部服务长三角区域的综合性节点城市”。
1.4 “十三五”时期：区级政府按规划有序推进新城建设
“十三五”时期，上海市提出将新城打造成“长三角城市群综合性节点城市”，重点推进南汇新城建设。随着中国国际进口博览会和长三角生态绿色一体化发展示范区两大国家战略相继落地，青浦的战略地位显著提升。在此阶段，区级政府按照既有规划有序推进新城建设，重点推动西片区开发和轨道交通站点地区建设，强化新兴产业集聚和城市品质提升。
1.5 小结
青浦新城并不在沪宁、沪杭发展轴线上，其区位弱于松江新城和嘉定新城。在“十五”和“十一五”时期，青浦新城不属于市级层面的重点新城，未能得到上级政府的直接政策投入，其发展由区级政府主导，以房地产开发和基本配套建设为主。“十二五”时期，上海市级层面的新城配套政策从试点转向全面推广，青浦新城被列入重点新城，其规划建设得到更多来自市级层面的政策介入，大型居住社区的规划建设是最为直接的政策影响，新城的综合性发展目标也在此阶段得以确立。
历年市级和区级层面对青浦新城的总体要求
来源：笔者根据相关规划资料整理。
与松江、奉贤等新城的发展有所不同，青浦区的发展重点历来较为分散，在“一城两翼”战略下，同步推进3大板块（青浦新城、青西地区、青东地区）的发展。“十二五”以来，青东地区事实上成为青浦新一轮发展的焦点，而青西地区被纳入长三角生态绿色一体化发展示范区启动区，国家政策的直接干预让其成为“十三五”时期青浦的发展重点。
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青浦新城现状成效
经过20年的开发建设，青浦新城城镇开发边界内的建成率已经超过80%，城镇基本框架已经稳定。但在人口集聚能力、产业发展能级、公共服务水平等方面，青浦新城的现状成效仍不尽如人意，新城对于人口和产业的吸引力亟待提升。
青浦新城现状空间格局示意图
来源：笔者自绘。
2.1 人口规模持续增加，但集聚度不高
过去20年间，青浦新城常住人口规模从2000年的18.9万人增长到2010年的36.3万人，到2019年达到45万人⑤。但按照开发边界范围估算，新城2019年常住人口密度仅为0.66万人/km²，与《上海市新城规划建设导则》不低于1.2万人/km²的要求相距甚远。
从青浦全区层面分析，2000—2019年间，新城常住人口增加了26.1万人，紧邻中心城的徐泾、华新两镇增加了27.6万人⑥。与近郊地区相比，新城在人口导入上并无优势，特别是对于中心城人口的吸引力更是明显偏弱，近郊地区较高的公寓均价正是这一状况的反映。
2019年青浦区各板块公寓均价情况
来源：笔者根据《2020青浦统计年鉴》绘制。
2.2 新兴产业蓬勃发展，但产业能级较低
2019年青浦新城GDP约413亿元，占青浦区的35.4%，经济密度为7.52亿元/km²。2018年三次产业结构约为0.2:56.5:43.3⑦。青浦工业园区已基本形成精密机械及装备制造业、生物医药、新材料、电子信息等4大主导产业，以及印刷传媒、快速消费品、民用航空、人工智能等4大新兴产业。考察园区经济绩效，2019年青浦工业园区单位工业用地产出为50.14亿元/km²⑧，与嘉定、松江地区的开发区相比差距较大，与《上海市新城规划建设导则》要求的100亿元/km²目标相比，绩效水平仍亟待提升。
2019年嘉青松地区部分开发区单位工业用地产出情况
来源：根据上海市开发区协会《开发区简报》第485期绘制。
2018年部分开发区世界500强企业入区投资企业数
来源：根据《2019上海市开发区统计手册》绘制。
2.3 职住平衡基础较好，但产城融合发展有待优化
2019年青浦新城常住人口为45万人，2018年末从业人员约20万人⑨。尽管从全域情况来看，新城职住平衡状况较好，但新城内部产城融合发展仍待改善。一方面，新城范围内现状仍有多处厂中村、城边村，村庄邻近青浦工业园区且租金低廉，吸引了大量产业工人居住；另一方面，毗邻新城的赵巷老镇区、重固老镇区等周边镇村也是新城就业人员的主要居住地。
2.4 基本公共配套完善，但优质公共服务资源匮乏
目前，青浦新城的基本公共服务配套较为齐备，轨道交通17号线于2017年底正式运营，品质较好的商业设施也于近两年在轨交站点周边集聚，但高能级公共服务资源仍较为匮乏。青浦新城现状市级公共服务设施仅有3处，包括三级乙等医院——中山医院青浦分院、崧泽遗址博物馆和上海工商信息学校。优质公共服务资源的匮乏影响了新城对中心城居民及外来高端人才的吸引力。
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青浦新城规划建设的若干问题研判
3.1 新城空间范围缺乏稳定性
从“十五”到“十二五”期间，新城规划范围逐步扩大，人口规模从25万人增加到70万人。在《上海市青浦区总体规划暨土地利用总体规划（2017—2035）》中，新城规模调减为60万人，朱家角地区被剥离出新城范围。而在2021年颁布的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》中，新城人口规模提高到100万人左右⑩。青浦区政府希望将朱家角纳入新城范围⑪，增强新城实力。
历年青浦新城规划范围和规模情况梳理
来源：笔者根据相关规划资料整理。
3.2 新城发展与政策性住房关联性较弱
青浦新城的发展与政策性住房的关联性较弱。新城发展初期，青浦将近郊的徐泾镇、赵巷镇作为吸引中心城区人口的重点地区，而将青浦新城的住房发展目标定为“主要满足青浦本地居民及到青浦发展的新上海人的消费需求”。进入“十二五”，市级层面开始统筹大型居住区与新城建设，青浦全区规划布局5个政策性住房社区，其中仅有新城一站和新城四站位于新城范围内。新城一站大社区的建设目前已进入收尾阶段，而新城四站范围目前仅实施了用于本地农民安置的五浦汇动迁基地和部分商品住房项目，保障性住房项目尚未实施。
青浦区政策性住房社区分布图
来源：笔者自绘。
3.3 轨道交通建设滞后于新城建设
在青浦新城的发展中，大容量公共交通建设远远落后于土地开发，无法充分发挥交通引导新城开发的作用。一方面，轨道交通17号线于2017年底正式运营，新城开发接近20年后才有轨道交通。另一方面，轨道交通17号线在2015年全面开工时，除淀山湖大道站之外的3个站点的周边土地已基本出让，影响了政府因交通区位改善带来的土地增值收益。
2015年青浦新城土地使用现状图（轨道交通17号线全面开工时）
来源：笔者自绘。
《上海市城市总体规划（1999年—2020年）》规划市域快速铁R2线连接青浦新城与中心城，《上海市青浦新城总体规划（2005—2020年）》规划青浦低速磁悬浮。而目前轨道交通17号线共设13座车站，采用“站站停”模式运营，从青浦新城搭乘17号线和2号线到人民广场需1小时。连接新城与中心城的快速交通仍不够“快”，轨道交通的结构性支撑作用较为有限。
现状轨交站点出发10—30分钟公交等时线覆盖示意图
来源：笔者自绘。
3.4 新城建设机制尚不完备
近20年，上海市政府虽颁布了《关于上海市促进城镇发展的试点意见》《关于本市加快新城发展的若干意见》，但始终未制定聚焦新城发展的有针对性的“一揽子”政策。上海新城建设一开始就由地方政府运作，市级层面“自上而下”的主导力量明显偏弱。青浦新城的发展更多反映了区级政府的发展意图，而难以承担起“反磁力中心”的角色要求。
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青浦新城规划建设的政策建议
本轮“新城发力”战略更加强调市级层面各部门之间的政策协同，推动新城建设与市级政策的全面衔接。基于“1+6+5”框架⑫，支持新城发展的“一揽子”政策框架已经形成。上海新城建设的最初意图在于强调新城的“反磁力”作用，而当前政策的意图则更加强调新城自身能级的提升，承担带动地区发展、辐射长三角的使命。面向新一轮发展，青浦区颁布了《青浦新城“十四五”规划建设行动方案》，成立青浦新城规划建设领导小组。
基于青浦新城的发展经验和新一轮新城发展的要求，对青浦新城未来发展的政策设计提出以下建议。
4.1 构建新城与周边地区联动发展格局
当前，青浦重要的功能性平台基本都分布在青东和青西地区，加强区域联动有助于青浦工业园区的转型升级，青浦新城必须依托周边的会展服务、北斗导航、电子信息、现代物流等优势产业在区域专业服务领域寻求突破。此外，在商办用地的供应中，应格外注重开发时序的统筹安排，避免新城与青东地区同质竞争。
4.2 加大轨道交通与新城建设协同力度
一方面，应尽可能增加青浦新城与中心城的快速公共交通联系通道。只有让“大容量”公共交通“足够快”，才能发挥好轨道交通的结构性支撑作用，提升青浦新城的吸引力。另一方面，应切实做到轨道交通引导城市更新发展。应尽快明确沪苏嘉城际线、嘉青松金线等线路的设计方案，与新城土地使用方案的优化、战略留白区的释放紧密结合。
4.3 强化新城与邻近镇村住房融合发展
本轮上海新城住房政策从过去强调承接中心城疏解人口的大型居住社区建设，转向集聚人才的租赁住房建设⑬。未来不仅要结合城市更新工作在新城内增加租赁住房供应，还应统筹利用好周边镇区和村庄的住房资源。一方面，可以在紧邻青浦工业园区的赵巷老镇区和重固老镇区筹措租赁住房；另一方面，也可以利用规划远期保留或者近期保留的村庄建设高品质乡村人才公寓。
4.4 统筹新城与郊野地区品质同步提升
具有区域影响力的综合性城市必须有高水平配套建设，城市综合品质的提升与特色营造非常重要。“新城发力”政策出台后，青浦新城已经确定引入三甲医院和长三角演艺中心，未来也将进一步集聚高等教育、中央公园等建设项目。青浦新城应与周边郊野地区形成联动格局，在郊野地区培育文化、运动、休闲空间，共同营造青浦独一无二的“郊区”新城魅力。
注释：
① “一城九镇”指松江新城，临港、安亭、浦江、高桥、枫泾、奉城、罗店、陈家镇和朱家角镇9个中心镇。
② 特色居住区是青浦区“十五”期间实施全区城市化战略的抓手，是重点建设的“四区”之一。“四区”指绿色工业区、休闲旅游区、现代农业区和特色居住区。
③ “一轴多点”和“两翼联动”的城镇发展布局，是指以沪青平公路一线为发展轴，推进徐泾等镇城市化进程，华新等镇为东翼，练塘等镇为西翼，实现“两翼联动”。基本形成一个青浦新城区，3个中心镇，8个一般集镇的体系格局。
④ “一城两翼”战略布局指打造产城一体、水城融合、多元要素集聚均衡发展的现代化新城增长点，依托虹桥商务区发展商业商务和现代服务业的东翼增长点和利用天然湖泊资源发展湖区经济的西翼增长点，形成相互促进、协同发展的“一城两翼”战略布局。
⑤ 2000年人口规模按照第五次全国人口普查夏阳街道、盈浦街道和香花桥街道3街道数据统计，2010年人口规模按照第六次全国人口普查夏阳街道、盈浦街道和香花桥街道3街道数据统计，2019年数据来自青浦区人民政府《青浦新城“十四五”规划建设行动方案》。
⑥ 2019年徐泾镇和华新镇数据来自《2020青浦统计年鉴》。
⑦ 产业结构按照新城范围内3个街道（夏阳街道、盈浦街道、香花桥街道）进行估算，未包括赵巷镇境内的新城一站大社区，以及重固和赵巷境内的产业区块。
⑧ 资料来源：上海市开发区协会《开发区简报》第485期。
⑨资料来源：第四次全国经济普查。
⑩《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出“五个新城各集聚100万左右常住人口”。
⑪ 青浦区《2021年政府工作报告》中提出“推进总规优化，争取将朱家角区域纳入新城范围”。
⑫“1+6+5”总体政策框架中：“1”即《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，“6”即由上海市级相关部门制定的《“十四五”加快推进新城高质量发展的支持政策》《“十四五”新城交通发展专项方案》《“十四五”新城产业发展专项方案》《“十四五”新城公共服务专项方案》《“十四五”新城环境品质和新基建专项方案》和《上海市新城规划建设导则》，“5”即由各新城所在区政府、管委会牵头制定的五个新城《“十四五”规划建设行动方案》。
⑬根据《上海市新城规划建设导则》，本轮新城住房建设的重点在于提供多样化、高品质、可负担的住宅，特别是人才公寓、单身公寓和租赁住房，并实现轨道交通站点600 m范围内的新建住宅以租赁房为主。
（来源：上海城市规划杂志、作者：乐芸）
