本研究成果系上海市法学会委托课题“金融开放的若干法治问题研究”的阶段性成果和上海金融法制研究会2026年度青年课题研究重点项目“高水平开放背景下离岸金融法治保障研究”（（2026）沪金法重点课题001号）的阶段性成果。全文将刊载于《金融法律评论》第22卷。
构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系已成为国家高水平金融开放的重要战略任务，现有规范呈现规则碎片化、制度供给不足以及央地立法衔接挑战。离岸金融兼具跨境性、开放性和动态演化特征，传统以风险规制为中心的静态立法模式难以回应离岸金融持续创新的发展需求。复杂适应系统理论的应用可以将离岸金融视为国家战略、市场主体、金融监管和司法实践共同作用、持续演化的制度系统，构建兼具风险防控与制度激励双重功能的促进型立法体系。建议加快制定离岸金融领域配套规则，例如建议加快制定《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）并在此基础上明确服务国家战略、促进金融开放和风险可控的立法目的，确立离岸与在岸协调发展、促进人民币国际化以及央地协同立法等基本原则。同时，建议在正在起草的《金融法》中增设国际金融中心建设专章，为地方制度创新提供法律依据，构建“国家立法确立制度目标、地方立法开展制度试验”的制度模式，为上海离岸金融发展夯实法治保障路径，为中国特色离岸金融法治体系建设提供理论支撑与制度参考。
引言
自2021年中共中央、国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》以来，在浦东构建与上海国际金融中心地位相匹配的离岸金融体系已成为国家核心战略部署。特别是2024年初发布的《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，进一步为浦东在离岸金融领域的制度创新赋予了更高的自主权，为探索离岸金融制度规则、完善金融开放法治体系提供了重要制度授权。在此背景下，浦东新区离岸金融法治建设取得阶段性成果，2025年5月1日正式施行的《上海市浦东新区促进中国（上海）自由贸易试验区自由贸易账户业务发展若干规定》，2026年3月1日正式施行的《上海市浦东新区自贸离岸债业务发展若干规定》相继出台，标志着上海已围绕自由贸易账户和离岸债业务形成专项制度供给，为离岸金融法治建设积累了有益经验。2026年6月11日，中国人民银行、国家发展改革委、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局与上海市人民政府联合印发《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》，明确在浦东新区开展离岸金融试点，通过“物理集聚”“主体限定”“账户隔离”等方式探索离岸金融适度集聚和有效隔离，并列出离岸贸易金融服务、自贸离岸债、离岸再保险、财资中心资金运营、离岸人民币外汇交易、非居民个人金融服务等首批试点业务。
与此同时，统领离岸金融发展的基础性制度框架尚未形成。随着人民币国际化持续推进、上海国际金融中心能级提升以及金融高水平开放不断深化，离岸金融业务类型、市场主体和交易模式持续演化，仅依靠单项业务立法已难以满足离岸金融体系整体发展的制度需求。《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的立法目的、基本原则及制度定位，已成为当前离岸金融法治建设中亟待回应的核心法律问题。离岸金融作为高度跨境化、市场化和动态演化的制度体系，其法律规制对象具有典型的复杂适应系统特征。市场主体、监管机构、司法机关以及国际金融规则之间持续互动，使离岸金融规则难以通过一次性、静态化立法实现全面规范，而更需要遵循目标引导、原则规范、动态完善的制度演进逻辑。
基于此，本文以复杂适应系统理论为分析框架，论证《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》应确立以促进离岸金融发展与风险防控相统一为核心的促进型立法模式，并进一步提出在《金融法（草案）》中增设国际金融中心建设（或金融开放）专章，为浦东离岸金融改革提供央地协同的法律依据，以构建具有中国特色的离岸金融法治体系。并据此系统探讨上海离岸金融发展的法治保障路径，即通过促进型立法供给基础制度、通过央地协同立法完善制度衔接、通过监管与司法持续完善具体规则，最终提出相应的制度建议，以期为上海国际金融中心离岸金融体系建设提供法治支撑。
一、离岸金融法治的立法背景
离岸金融开放程度和制度协调要求高，涉及资金跨境流动、跨境金融监管、外汇管理、国际商事规则以及税收制度等多重制度安排，具有跨境复杂性和动态演化特征。离岸金融市场的发展不仅受到国内金融监管规则的影响，还受到国际金融市场变化、人民币国际化进程以及国际金融治理规则调整的共同作用。因此，离岸金融法治建设需要在金融开放与金融安全、市场自主与国家监管、国内规则与国际规则之间持续寻求制度平衡，其制度运行具有典型的复杂适应系统特征。
1997年10月23日发布、1998年1月1日实施的《离岸银行业务管理办法》（银发［1997］438号），是我国首部专门规范离岸金融业务的部门规章，在当时为离岸银行业务发展提供了基本制度依据。然而，该办法实施近三十年来未作实质性修订，其制度设计主要围绕传统离岸银行业务展开，难以回应当前跨境投融资、离岸债券、自由贸易账户、跨境科技金融以及人民币离岸交易等新型离岸金融业务的发展需求，离岸金融法治供给滞后于市场实践需求。与此同时，我国离岸金融发展的战略目标已经发生深刻变化。离岸金融的功能已不再局限于传统跨境存贷款业务，而是逐渐承担服务高水平对外开放、支持企业国际化经营、保障海外资产配置、促进人民币国际化以及提升国际金融资源配置能力等国家战略任务。例如，随着共建“一带一路”持续推进，大量中国企业赴境外开展投资建设和基础设施合作，部分东道国本币汇率波动较大、国际储备不足，难以满足跨境结算和融资需求，这要求我国逐步建立更加完善的人民币离岸交易和跨境金融服务体系，为企业“走出去”提供稳定、高效的金融支持。离岸金融的发展目标已经从业务试点逐步转向服务国家战略，其制度保障也由业务监管转向基础性法律制度建设。
然而，与快速发展的市场需求相比，我国离岸金融仍缺乏统一、系统的法律规范。目前有关离岸金融的规定主要散见于《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国外汇管理条例》等法律法规之中。《中国人民银行法》主要规定金融监管职责和监管措施，《商业银行法》主要规范商业银行业务范围，《外汇管理条例》主要调整跨境资本流动和外汇管理，均未针对离岸金融建立专门制度规则。这种以部门法分别调整不同法律关系的立法模式，导致离岸金融法律规范呈现明显的碎片化特征，难以统筹协调离岸金融发展涉及的金融开放、风险防控、外汇管理和国际金融合作等多重法律关系，也难以为不断创新的离岸金融业务提供稳定、统一的制度预期。
正是在这一背景下，离岸金融法治建设正式上升为国家战略。2021年7月26日中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，这份纲领性文件首次在中央层面明确提出“构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系”，并支持浦东“在风险可控前提下，发展人民币离岸交易”， 将离岸金融由地方探索提升为国家顶层设计的重要组成部分。
此前，习近平总书记在2020年11月浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话也已明确指出，要支持浦东发展人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务，为浦东建设国际离岸金融中心指明了方向。
2024年1月由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》（下称《试点方案》）是推动浦东离岸金融发展的加速器。该方案赋予了浦东在重点领域和关键环节更大的改革自主权。在金融领域，该方案明确提出“促进金融支持科技创新”，具体措施包括“完善资本市场对科技企业上市融资、并购重组等制度安排，研究适时推出科创板期权产品，为跨境技术交易提供本外币结算等金融服务便利”。更重要的是，该方案再次强调了“构建与上海国际金融中心相匹配的离岸金融体系”的目标，并提出要探索“离岸支点”机制和建设“全球离岸创新基地”。这意味着，国家对浦东离岸金融发展的制度期待已经从单项业务试点转向离岸金融体系建设，从局部制度创新转向系统性制度供给。与此同时，2024年8月上海市人大常委会修订通过、同年10月1日起施行的《上海市推进国际金融中心建设条例》，首次以地方性法规形式明确“市人民政府会同中央金融管理部门构建与企业国际经营需求相适应的金融服务体系，发展跨境金融和离岸金融业务”“发挥浦东新区法规功能，在中央金融管理部门的指导下，探索与离岸相关的交易、外汇管理制度，在风险可控前提下发展人民币离岸交易”，为浦东离岸金融地方立法提供了直接的市级法规依据。
因此，我国离岸金融法治建设已经进入由专项业务规则向基础性制度立法转变的新阶段。面对离岸金融市场所具备的复杂适应系统特征，仅依靠分散的部门法和专项业务规定已难以满足制度需求，亟须通过制定《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名），建立统领各类离岸金融业务发展的基础性法律框架，并为未来监管规则和司法实践的持续完善提供统一的制度基础。
二、离岸金融法治的立法需求
传统静态规则无法回应快速变化的离岸金融活动，市场主体会根据不同法域之间监管强度、税收制度、交易成本以及法律稳定性的差异不断调整交易结构和资金流向。有观点指出，银行、保险和船舶登记是离岸业务的三大支柱，同时也是发达国家法律监管最严格的行业之一，这些离岸金融业务增长的主要因素是1960年代和1970年代时期工业化国家的金融部门监管法规的数量增加。与此同时一些国家采取宽松的监管政策，监管强度差异导致金融活动从强监管法域转向监管宽松法域。这要求监管机构需要建立具有适应能力的制度，根据金融风险、国际监管规则和宏观经济目标不断调整监管政策。传统以穷尽规则为特征的静态立法模式，难以回应离岸金融业务持续创新和国际金融竞争不断变化的发展需求。离岸金融法律关系涉及跨境资本流动、人民币国际化、金融安全以及国际金融治理等多重公共利益，其制度目标本身也随着国家金融开放战略不断演进。
因此，离岸金融立法不宜追求一次性建立完备的规则体系，而应首先通过立法明确制度目标、基本原则和监管边界，再依托监管实践、司法裁判以及市场反馈不断完善具体制度，实现法律规范与金融市场的协同演化。这正是复杂适应系统理论对于离岸金融立法的基本启示。当前上海制定《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名），其核心任务并非对所有离岸金融业务进行细致规范，而是建立统领离岸金融发展的基础性制度框架。因此，其立法需求主要体现为风险防控与金融开放相统一、促进人民币国际化以及央地协同制度供给三个方面。
（一）
风险可控：离岸与在岸制度边界
离岸金融的发展首先要求正确处理离岸市场与在岸市场之间的关系。离岸金融是在一定风险隔离机制下实现资本、金融产品和金融服务跨境流动。对于银行业体系尚不完善的发展中国家居民而言，离岸服务可提供其本国无法获得的金融工具与法律实体。通过将资产保存在离岸账户，还可以保护自己免受本国货币波动。在国际体系背景下，企业与个人天然倾向于选择对其最为有利的法律环境。只要存在利用某一法域相对于另一法域的制度优势的机会，理性行为主体便会竭力最大化此类制度套利空间。随着国际金融活动不断复杂化，企业可以通过公司注册地、实际经营地、管理控制地以及资金流向等多种法律连接点安排跨境交易，因此离岸金融天然存在监管套利和风险跨境传导的可能。如何在促进金融开放的同时防止风险向在岸市场扩散，成为世界主要离岸金融中心共同面对的制度命题。
完备有效的金融监管体系要求全面加强金融监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，实现监管全覆盖，切实提高监管前瞻性、精准性、协同性、有效性，构建金融安全网。改革开放四十多年来，我国是世界大国中唯一未发生过金融危机的国家，这得益于我国金融强监管理念。我国金融强监管理念在新时代金融法治建设中进一步制度化。
党的二十届四中全会于2025年10月20日至23日召开并审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，在“加快建设金融强国”的部署中，明确提出“全面加强金融监管”。在立法层面，2026年6月23日，《金融法草案》提请十四届全国人大常委会第二十三次会议首次审议，金融法草案坚持强监管、防风险、促高质量发展的主题主线，延续我国一直以来在金融领域的强监管理念。
离岸金融中心面对的制度命题并非具有金融强监管理念的法域所特有。英国作为现代离岸金融的重要发源地，其司法实践较早确立了离岸经营活动仍应接受本国法律调整的基本原则。1876年，英国财政法院（Exchequer Courts）审理了域外企业税收的问题，在Cesena Sulphur Co., Ltd. v. Nicholson案和Calcutta Jute Mills v. Nicholson案中，法院进一步裁定尽管这些企业经营活动发生在英国境外，但这些企业的经营活动受制于其管理机构在英格兰境内的企业管理和控制行为。因此，这些企业是英国的纳税居民企业，承担英国纳税义务。英国通过法院判例确立了离岸经营活动的税收原则，即除非企业经营活动以及企业管理控制行为全都发生在英国境外，否则企业因其管理控制行为发生在英国境内，仍旧需要向英国政府缴纳贸易所得税。1929年的Egyptian Delta Land and Investment Co. Ltd. v. Todd案进一步明确离岸贸易活动与在岸监管之间的关系。该案中，尽管公司注册地为伦敦，但公司的经营活动以及经营控制行为均发生在开罗，公司的董事永久居住在开罗，印章、会议记录和账簿都保存在开罗，股息在开罗宣布和支付，法院据此裁判该公司经常居住地是埃及而非英国。上述判例表明，离岸经营活动与在岸法律秩序之间并不存在绝对隔离，而是需要依据企业实际控制关系和经济联系不断调整法律适用。
这一司法实践恰恰说明，离岸金融的发展无法通过立法一次性穷尽各种跨境交易安排，而是在长期司法实践中逐步形成连接规则和监管原则。对于我国而言，制定《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的制度价值也并非预先规定所有具体业务规则，而是首先确立风险可控前提下促进离岸金融发展这一立法目的，明确离岸市场与在岸市场适度隔离、风险可控、监管协同等基本原则，并在未来监管实践和司法裁判中不断细化离岸金融规则体系，实现法律规范与市场发展的持续适应。国家层面的政策文件为浦东发展离岸金融提供了根本遵循和战略指引。其核心目标可以概括为服务国家金融开放战略、推动人民币国际化，并探索风险可控的开放新路径。国家层面的目标是双重的：对内，通过在浦东建立一个与在岸市场有适度隔离的离岸金融体系，测试更高水平的金融开放政策，为资本项目可兑换积累经验；对外，则是打造一个功能完备的人民币离岸市场，增强人民币的国际循环能力，提升中国在全球金融治理中的话语权。实施路径是风险可控、循序渐进。《试点方案》强调“在风险可控前提下”，表明所有创新都必须以不引发系统性金融风险为底线。通过浦东的综合改革试点，国家意图以点带面，形成可复制、可推广的制度经验。
（二）
促进发展：人民币国际化导向下的促进型立法
离岸金融的发展不仅涉及风险防控，更承担着服务人民币国际化和提升国家金融竞争力的重要功能。人民币在周边国家、“一带一路”共建国家和地区使用规模不断扩大，以东盟为例，2024年，中国与东盟间人民币跨境收付金额合计为8.9万亿元，同比增长50.7%，迫切需要与之相匹配的离岸人民币金融服务。因此，建议《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的制度定位，不应停留于传统金融监管立法，而应体现促进金融开放、支持制度创新和保障人民币国际化的促进型立法理念。从国际经验来看，不同国家和地区形成了不同类型的离岸金融发展模式。资本项目尚未完全开放的发展阶段，美国、日本等采取内外分离模式，通过建立相对独立的离岸市场，实现离岸业务与在岸市场之间的风险隔离。从全国看，2025年人民币跨境收付金额达70.6万亿元，人民币已成为我国对外收支第一大结算货币、全球第二大贸易融资货币；其中上海全年人民币跨境收付金额达32.4万亿元，同比增长9%，继续保持全国首位，占全国比重常年保持在四成以上。与此同时，上海离岸贸易规模在2025年首次突破千亿美元，达1034.71亿美元，占全市总额的95.14%，以2020年的424.77亿美元为起点，“十四五”期间年均增长率约为20%。离岸贸易的快速增长正持续催生对离岸金融服务的旺盛需求。随着金融开放程度不断提高，新加坡逐步形成内外渗透模式，在宏观审慎监管框架下允许离岸市场与在岸市场之间形成有限资金流动；英国以及中国香港则形成高度融合的内外一体模式，其成熟的金融法治体系、专业司法制度以及市场自治机制共同支撑国际金融中心的发展。对于当前我国而言，在资本项目尚未完全开放的背景下，内外分离模式仍具有较强借鉴价值，而随着人民币国际化不断深化，未来可以逐步向内外渗透模式演进，并充分吸收成熟国际金融中心在法律体系、司法保障和金融服务方面的制度经验。
国际离岸金融中心的发展路径并不完全适合我国。国际离岸金融中心之间长期存在激烈的制度竞争，法律制度本身成为吸引资本的重要竞争资源。当某一司法管辖区通过降低税负、放宽监管或创新法律制度吸引资金流入时，其他离岸金融中心往往被迫进行制度调整，由此形成典型的市场需求驱动型法律改革。例如，以巴拿马、巴哈马、开曼群岛等为代表的避税型离岸金融中心，普遍通过低税率、严格银行保密制度以及便利的公司设立程序吸引国际资本，其法律制度本身成为可以交易的制度产品。当某一离岸地区通过制度改革吸引业务时，其他地区往往会被迫跟进。这种由跨境市场竞争触发的法律调整，本质上属于典型的市场需求驱动型法律改革。
但这种市场需求导向的发展模式也暴露出明显局限。由于市场主体天然追求交易成本最小化和收益最大化，其制度诉求往往集中于降低监管要求，而难以兼顾金融稳定、国家安全以及社会公共利益。例如，2012年开曼群岛拟对金融行业外籍从业人员征收薪酬税，即因国际金融机构担忧削弱离岸金融竞争力而最终撤回改革方案。美国纽约近年来信托法改革同样受到不同司法管辖区制度竞争的持续影响，通过设立信托保护人制度、扩大委托人保留权力等制度创新争夺国际财富管理市场。这表明，市场竞争能够推动法律创新，但也容易诱发逐底竞争，使离岸金融法律体系逐渐偏离国家整体利益和自主法治体系建设目标。
我国发展离岸金融的制度逻辑则具有根本不同。上海发展离岸金融是推动人民币国际化战略从1.0阶段（跨境贸易结算）向2.0阶段（投融资与储备货币）深化演进的关键举措。迫切需要建立功能完善、安全可控的人民币离岸市场，为境外人民币提供更加丰富的投融资渠道和资产配置工具，形成境内发行、境外流通、离岸投资、境内回流的良性循环。因此，离岸金融法治建设不仅承担风险监管功能，更承担推动金融开放和制度创新的重要使命。2025年5月1日起施行的《上海市浦东新区促进中国（上海）自由贸易试验区自由贸易账户业务发展若干规定》是FT账户体系从政策试点走向法治化的关键一步，极大地增强了制度的稳定性和可预期性，为市场参与者提供了坚实的法治保障。该法规明确其立法目的为提升自由贸易账户系统功能，促进自由贸易账户业务发展，更好地服务实体经济。这体现了鲜明的促进型立法思路，即立法不仅是为了规范和监管，更是为了促进发展和提升功能。法规鼓励金融机构在风险可控的前提下进行业务创新，并要求金融管理部门提供支持与指导，这为FT账户体系的进一步升级，与国际主流离岸账户体系功能对标预留了法律空间。同年12月30日通过、2026年3月1日起施行的《上海市浦东新区自贸离岸债业务发展若干规定》，即以促进型立法模式构建人民币回流与循环机制。一个成熟的离岸人民币市场能够为境外持有的人民币提供丰富的投资和保值增值渠道，从而增加境外主体持有和使用人民币的意愿。浦东离岸金融中心可以提供人民币计价的债券等金融产品，形成境外流出、离岸沉淀、境内回流的良性循环。
上述两部法规制定、通过和施行表明，浦东离岸金融立法已经突破传统监管模式，逐步形成促进发展与风险防控相统一的促进型立法理念。从复杂适应系统理论来看，促进型立法并非简单放松监管，而是在明确国家战略目标的基础上，通过立法持续释放制度激励，并根据市场反馈、监管实践和司法发展不断优化制度安排，使法律规范能够与人民币国际化和国际金融竞争环境同步演进。这也是未来《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）应当确立的基本立法导向。
（三）
协同演化：上海先行先试与央地协同立法
作为高度开放、持续演化的金融制度，离岸金融规则既关系国家金融安全、人民币国际化和金融开放等中央事权，又高度依赖地方金融市场创新和制度实践。作为国家战略的承载地和执行者，上海市和浦东新区展现出强烈的制度创新意愿和政策落实期待。上海自贸试验区，特别是临港新片区，长期以来都是国家金融改革的“试验田”。地方政府期待通过充分利用中央赋予的立法授权，在离岸金融领域先行先试，形成一批具有国际竞争力的制度成果。上海市及浦东新区的政策导向清晰，即从过去依赖中央给政策的模式，转向主动运用地方立法权创制度的模式。其核心导向是促进型和便利化，旨在为市场主体创造更优的营商环境，同时构建精细化的风险管理体系，实现“放得开”与“管得住”的平衡。复杂适应系统理论表明，当制度环境具有高度动态性时，立法主体之间不宜采取单一集权或者完全分权模式，而应形成中央统一目标、地方先行探索、实践反馈中央立法的制度演化机制。因此，离岸金融法治建设天然具有央地协同立法的制度需求。
从国际经验来看，离岸金融制度创新往往在特定金融中心率先形成创新规则，再逐步影响整个法律体系的发展。离岸法律制度进入在岸法律体系的重要路径之一，就是通过地方金融中心持续积累制度经验，再经立法改革吸收进入国家法律体系。这一制度演化过程本质上体现了法律规范不断回应市场实践的动态发展规律。对于我国而言，这种制度创新不能简单理解为市场需求驱动的法律改革，而必须坚持国家金融安全和金融强国战略的总体要求，在国家统一金融法治框架下开展地方制度创新。上海正是承担这一制度探索功能的最佳区域。作为国际金融中心建设的重要载体，上海自由贸易试验区特别是临港新片区长期承担国家金融改革试验任务。其目标在于便利市场主体开展跨境金融活动，以及通过地方立法不断验证制度可行性，形成可复制、可推广的改革经验，为国家层面的金融立法提供实践基础。
近年来，上海出台的《上海市浦东新区促进中国（上海）自由贸易试验区自由贸易账户业务发展若干规定》和《上海市浦东新区自贸离岸债业务发展若干规定》，正体现了这种制度演进路径。两部法规分别围绕自由贸易账户体系和离岸债业务建立基础制度规则，将原有政策试点成果转化为地方立法成果，不仅增强了制度稳定性和市场预期，也为未来跨境资金便利流动、离岸金融产品创新以及数字化监管提供了制度空间。这说明，浦东新区已经具备利用地方立法推动离岸金融制度创新的实践能力，也为制定统一的《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）积累了制度经验。
离岸金融涉及跨境资本流动、金融监管、人民币国际化以及国际金融合作等国家核心金融事务，仅依赖地方立法难以形成完整制度体系。例如，跨境资金流动规则、金融机构准入、宏观审慎管理以及外汇管理等事项，均属于中央金融管理权限；而离岸金融便利化措施、业务创新机制以及风险管理细则，则更适合由地方结合市场实践不断探索完善。因此，建议《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的制定必须建立在中央统一金融法治框架基础之上，实现中央立法与地方立法之间的制度衔接。从复杂适应系统理论来看，央地关系并非静态授权关系，而应形成持续反馈、动态演化的制度协同机制。中央立法负责确立国家金融开放战略、金融安全底线以及基本制度框架，地方立法则围绕离岸金融市场发展不断开展制度创新，并通过监管实践、司法裁判和市场反馈持续完善具体规则，再将成熟经验上升为国家立法，实现中央确定目标、地方试点探索、实践反馈优化、国家制度完善的协同演化路径。未来《上海市浦东新区离岸金融管理办法》的制定，应当与《金融法》的制定同步推进。《金融法》应增设国际金融中心建设或者金融开放专章，为浦东离岸金融改革提供明确的授权依据和制度边界；《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）则承担地方制度创新和规则试验功能，二者共同构成中央统一立法与地方先行探索相结合的离岸金融法治体系。
三、离岸金融法治的立法建议
复杂适应系统理论表明，在高度复杂且持续演化的制度环境中，法律难以通过一次立法穷尽未来可能出现的市场行为和风险类型。因此，离岸金融立法不应以制定详尽完备的行为规则为目标，而应首先确立稳定的立法目的、基本原则和制度边界，再通过监管规则、司法裁判以及市场反馈不断完善具体制度，实现法律规范与金融市场的协同演化。与传统金融监管立法相比，《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）应当定位为基础性、促进性和开放性的离岸金融基本规则。其主要功能不是规范某一类具体业务，而是统一离岸金融发展的制度目标，协调金融开放与金融安全、市场创新与风险监管、中央统一监管与地方制度创新之间的关系，为未来各类专项制度提供共同遵循。
（一）
明确离岸与在岸的制度边界
离岸金融的核心风险在于可能引发的跨境资本异常流动，冲击在岸金融体系的稳定。因此，风险隔离是离岸金融体系设计的生命线。离岸与在岸之间的风险边界是整个离岸金融法治体系得以稳定运行的基础。《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的首要立法目的，应当明确在风险可控前提下促进离岸金融发展，坚持金融开放与金融安全相统一，建立离岸市场与在岸市场之间适度隔离、有限渗透、动态调节的基本制度关系。这种制度边界并不意味着立法应当穷尽规定所有跨境资金流动情形。正如域外关于法律域外适用的理论所指出，立法目的本身并不能机械决定具体案件的法律适用范围。由于成文法通常以庄严而高度抽象的语言表述，并常常包含多重甚至相互冲突的政策目标，明确界定特定法条究竟关注的是国内行为、国内影响，抑或是任何可辨识的国内联系极其困难。在绝大多数情况下，立法机关根本没有就法律的地域效力范围形成具体意图。现代金融法律往往同时承载金融开放、市场竞争、投资者保护和金融安全等多重政策目标，立法阶段难以预见未来所有交易模式，也无法预先划定所有法律连接点。离岸金融更是如此，其交易结构、市场主体和资金路径持续变化，要求立法保持必要的开放性和适应性。因此，《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）应更多确立风险防控的价值导向和基本原则，而将具体规则交由监管细则和司法实践不断发展。
围绕这一制度定位，建议《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）建立准入体系。机构准入应重点考察资本实力、内部控制和风险管理能力；业务准入应区分鼓励开展、限制开展和禁止开展的离岸金融业务，形成正面清单与负面清单相结合的管理模式；人员准入则应建立专业资格和持续合规要求，保障离岸金融市场专业运行。与此同时，应进一步以法律形式巩固FT账户形成的风险隔离机制。FT账户分账核算体系已经证明，通过单独标识、单独核算、独立报表、自求平衡等制度安排，可以在促进跨境资金流动便利化的同时有效控制风险外溢。《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）宜将其上升为离岸金融账户体系的一般法律原则，并授权金融监管部门根据市场发展不断完善账户管理规则。
在风险监管方式上，应坚持宏观审慎管理与穿透式监管相结合。宏观审慎监管理论着眼于整个金融体系的系统性风险。国际货币基金组织（IMF）等国际机构在评估离岸金融中心时，高度关注其宏观审慎政策框架的健全性。浦东的立法应明确引入宏观审慎管理工具，如可变的资本流动管理措施，以应对大规模资本流动的潜在冲击。英国的金融监管立法，如《2000年金融服务和市场法》（Financial Services and Markets Act 2000）及其后续修订，倾向于采用原则导向而非规则导向的监管模式。这种模式赋予监管机构（如PRA和FCA）较大的裁量权和灵活性，能够快速响应市场创新和变化。浦东在立法时，可以借鉴这种思路，不过度陷入细节规定，而是设定宏观原则和目标，授权金融管理部门根据市场发展和风险状况制定具体的实施细则和操作指引，保持制度的动态适应性。在风险可控范围内，对特定创新业务给予一定的豁免和容错空间。鼓励市场自我创新，落实事后监管，推行引导式创新。一方面，建立跨境资本流动监测、系统性金融风险预警和动态风险评估机制，根据资本流动状况适时调整宏观审慎工具；另一方面，加强客户尽职调查（CDD）、实际控制人识别、交易监测以及反洗钱（AML）制度建设，充分运用数字监管、大数据分析和人工智能等金融科技提升监管精准性。
（二）
确立促进型立法定位
促进发展则应成为《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的鲜明制度特色。我国建设上海离岸金融中心并非以降低监管标准参与国际制度竞争，而是服务高水平对外开放和人民币国际化战略。促进型立法区别于传统的管制型立法，其核心内涵在于以促进发展为首要目标，以制度供给激发市场活力，以便利化为导向，同时内嵌审慎、有效的风险防控机制，是在风险可控基础上，通过法律稳定市场预期、降低制度成本、增强制度透明度，引导市场主体开展创新活动。法律与金融发展理论认为，健全的法律制度是金融市场发展的基石。浦东的离岸金融立法，本质上是在供给一套高质量的法律制度，以吸引全球资本和金融机构。立法的清晰度、稳定性、可执行性以及对产权的保护力度，将直接决定浦东离岸金融中心的长期竞争力。根据相关研究，离岸金融中心的崛起和发展可以被视为一个制度复合体。这意味着其成功不仅依赖于单一的法律或政策，而是税收、监管、法律、会计、人才等一系列制度相互作用、相互强化的结果。因此，浦东的立法必须是系统性的，要与其他配套制度改革协同推进。
近年来浦东新区关于FT账户和自贸离岸债的地方立法已经体现出这一制度取向。《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）应进一步吸收上述经验，在法律层面确立促进离岸金融发展、服务实体经济、支持人民币国际化的立法宗旨，并建立覆盖业务创新、跨境融资、数据跨境流动、人才集聚、金融科技应用等方面的制度支持体系。其中税收优惠是促进型立法的典型表现形式。新加坡等成熟的离岸金融中心普遍采用低税率或免税的政策来吸引离岸业务。新加坡对离岸贸易业务提供优惠税率。这些税收激励措施直接降低了市场主体的运营成本，是其金融中心地位的重要支撑。学术界一直在探讨上海自贸区离岸金融业务的税收政策问题，强调需要在税收中性和税收激励之间找到平衡点，既要避免形成避税天堂的负面形象，又要对特定的、鼓励发展的离岸业务（如离岸债券利息、离岸基金收益等）提供具有国际竞争力的税收安排。我国不宜简单复制避税型离岸金融中心依赖低税率竞争的发展模式，而应坚持税收中性原则与适度激励相结合，对符合国家战略方向的离岸金融业务给予具有国际竞争力的税收支持，同时建立动态评估和退出机制，避免税收优惠异化为制度套利工具。
基于上述理念，建议《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）形成如下制度结构：总则规定立法宗旨、适用范围和基本原则；业务准入章建立正负面清单制度；账户管理章确立FT账户法律地位及资金流动规则；促进措施章规定税收、人才、数据跨境流动及金融科技等支持政策；监管与风险防控章明确央地监管协同、宏观审慎管理和风险处置机制；法治保障章完善投资者保护、信息披露、争议解决以及制度评估机制，并建立定期修订程序，实现法律规范根据监管实践和市场反馈持续完善。
（三）
建立央地协同立法机制
促进型立法需要高效的监管体系作为配套，核心在于处理好中央与地方的关系。复杂适应系统理论不仅要求法律具有动态适应能力，也要求不同制度层级之间形成协同演化关系。离岸金融的发展既涉及人民币国际化、金融安全、外汇管理等国家金融基本制度，又高度依赖地方金融改革实践，仅依靠中央立法或地方立法均难以形成有效制度供给。因此，建立中央统一立法与地方先行探索相结合的央地协同立法体系，应成为我国离岸金融法治建设的重要方向。当前，《立法法》第十一条关于金融基本制度法律保留原则，为维护国家金融法制统一提供了制度保障，但同时也压缩了地方金融制度创新空间。由于现行法律并未明确界定金融基本制度的具体边界，地方在离岸金融领域开展制度创新仍然存在授权依据不足的问题。实践中，浦东新区能够依托特别授权开展FT账户、自贸离岸债等地方立法探索，但相关制度创新更多体现为专项业务规则，缺乏国家层面的系统法律支撑。
党的二十届三中全会《决定》提出制定《金融法》，明确《金融法》应守住金融监管基本法、统一金融监管法的定位。应当把握此次立法契机，明确金融立法权如何在中央和地方之间进行配置。根据我国地方立法权配置的理论，获得特别授权的地方（如浦东新区）可以在遵循国家法律基本原则的前提下，进行制度性的先行先试。浦东的离岸金融立法正是这一理论的生动实践。它弥补了国家层面立法的滞后性或一刀切的不足，能够更精准、更快速地响应区域发展的特殊需求。浦东地方立法的角色是金融开放的探路者和压力测试者。因此，建议正在起草中的《金融法》增设国际金融中心建设专章，明确国家支持上海国际金融中心建设和离岸金融改革，授权符合条件的国家重大战略区域在国家金融安全底线内开展制度创新，并建立中央金融管理部门与地方政府之间的协同立法和协同监管机制。专章应明确中央负责金融基本制度、宏观审慎监管、跨境资本流动以及金融风险防控，地方则负责离岸金融业务创新、制度试点和改革经验总结，形成职责清晰、上下联动的制度体系。
值得关注的是，2026年6月23日《中华人民共和国金融法（草案）》已提请十四届全国人大常委会第二十三次会议首次审议，草案共11章95条，坚持强监管、防风险、促高质量发展的主题主线，并明确金融各领域监管职责和央地监管分工、建立兜底监管机制。金融法作为我国金融领域管总的基础性、综合性、统领性法律，其立法进程为离岸金融央地协同制度安排提供了重要的立法契机。
与中央金融管理部门的密切沟通和协调是浦东行使好地方立法权的关键所在。这要求浦东与上海专门职能部门负责统筹协调离岸金融业务的政策制定、创新试点、风险处置等重大事项，实现信息互通、监管互认、执法互助。无论是新加坡还是英国，都是普通法系，判例法提供高度确定性，同时新加坡单一综合监管机构即新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS）相对独立和频繁修法以适应发展。这要求浦东新区发挥立法权的独特优势，通过成文法快速响应改革需求。新加坡金融管理局（MAS）作为集央行、金融监管、产业发展于一身的机构，其立法和政策具有很强的战略性和前瞻性。新加坡通过法律体系，结合其金融部门转型计划等顶层设计，积极引导金融科技、绿色金融等新兴离岸业务的发展。
浦东离岸金融立法应与上海国际金融中心建设、科创中心建设等国家战略紧密联动，体现出服务实体经济和国家战略的鲜明导向。立法应具备前瞻性，为未来可能出现的新业务、新模式预留空间。《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》进一步提出，到2027年末初步建立适应离岸金融业务的业务规则、风险管理和处置、营商环境等制度体系，到2030年末逐步形成相对成熟的离岸金融制度和法治体系。这意味着浦东离岸金融立法应当与国家行动方案确定的分阶段目标相衔接，将“成熟一类、实施一类”的小切口试点原则转化为制度安排，为试点业务扩围、新型离岸金融机构设立以及离岸金融风险监测处置机制建设预留充分的制度接口，使立法能够伴随试点推进实现动态迭代。构建“中央金融管理部门实施宏观审慎监管、地方政府协同管理、金融机构自我约束”的浦东离岸金融央地多元共治监管模式。建立中央立法、地方试点、监管评估、国家推广的制度反馈机制。地方立法通过市场实践、监管实践和司法裁判不断检验制度效果，将成熟经验及时反馈国家立法；国家立法则根据地方实践不断调整和完善金融基本制度，实现中央统一领导与地方制度创新的有机统一。从复杂适应系统理论视角来看，央地协同是一个持续反馈、共同演化的制度过程。《金融法》提供稳定的国家制度框架，《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）承担地方制度创新功能，监管规则、司法裁判和市场实践不断丰富和完善离岸金融制度内容。三者共同构成我国离岸金融法治体系动态演进的制度基础，也构成中国特色离岸金融法治建设区别于传统离岸金融中心的重要制度优势。
四、小结
离岸金融是国家战略、国际金融竞争、市场主体、金融监管和司法实践共同作用下持续演化的复杂适应系统。离岸金融法治建设难以依赖一次性、静态化的规则供给，而应建立能够回应市场变化和制度创新的动态法律体系。因此，我们建议加快制定《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）应定位为兼具促进发展与风险防控双重功能的促进型金融立法，其制度使命不是穷尽所有离岸金融业务规则，而是在国家金融开放战略框架下，首先确立离岸金融发展的立法目的、基本原则和制度边界，再通过监管规则、司法实践和市场反馈不断完善具体制度，实现法律规范与离岸金融市场的协同演化。随着《上海国际金融中心发展离岸金融行动方案》落地实施和《金融法》立法进程加快推进，上海离岸金融法治建设正站在从专项业务规则向基础性制度立法跃升的关键节点，《上海市浦东新区离岸金融发展若干规定》（暂定名）的制定应抓住这一历史机遇，在服务国家战略、促进金融开放与防范金融风险之间实现动态平衡，为中国特色离岸金融法治体系建设提供可复制、可推广的制度样本。唯有坚持以促进型立法为路径、以央地协同为机制、以动态完善为保障，形成系统完备的法治保障体系，方能持续释放离岸金融制度红利，支撑上海离岸金融在服务国家战略中行稳致远。
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王 健 郭 骏
