郊野单元控制性详细规划（以下简称“郊野控详”），是近年来上海落实自然资源部深化“多规合一”改革、完善详细规划制度体系管理要求、面向实施“上海2035”生态之城建设目标的先锋性治理创新，也是立足十年郊野单元规划实践积淀、聚焦当下郊野生态空间治理“条线多”“碎片化”“难落地”核心议题的关键性破题探索。本文聚焦上海在青西地区开展的郊野控详实践，介绍其目标价值导向、规划技术方法、政策机制设计，为郊野生态地区国土空间详细规划治理体系完善提供经验参考。
缘起
2012年起，上海在全国率先推行郊野单元规划，将其作为郊野地区空间综合管理平台，逐步形成超大城市郊野生态空间网格化管理、精细化治理的基础范式，推动郊野公园建设、土地整治、低效建设用地减量和农民集中居住等项目落地实施。在一段时期内，郊野单元规划对于优化上海郊野地区空间格局、保障乡村发展需求起到较好的引导作用。然而近年来，诸多问题与矛盾也逐步显露，例如沪派水乡风貌保护力度不足、耕林园水等资源要素空间错配、规划编制和实施统筹力度弱且系统性不强等等。
2023年，根据《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知（自然资发〔2023〕43号）》中分区分类推进详细规划编制的改革要求，上海结合自身资源禀赋和发展需求，依托“总体规划—单元规划—详细规划”的国土空间规划体系，衔接林地、耕地、湿地、特色村落等市域专项规划研究成果，划示郊野生态单元网格，启动了新一轮郊野生态空间详细规划探索。
规划试点选在哪里？上海将目光看向青西。青西地区湖荡连绵、水韵悠然，既兼具鱼米之乡的古镇田园风情，又饱含森林湖泊的生态野趣意境，加之西接长三角一体化示范区、中贯沪昆高速和沪苏湖高铁的区位发展优势，亟待释放全新价值。
青西郊野单元控详规划试点范围示意图
来源：《上海市青西郊野单元牛角格控制性详细规划（全域土地综合整治专项规划）》
焕新蓝绿空间优先的目标价值导向
规划实践的革新，始于目标价值导向的转变。本轮规划明确“蓝绿优先”的基本原则，强调从“空间管控”向“生态赋能”转变，尊重自然肌理、提升生态价值。
以水脉文脉勾勒蓝绿空间本底
郊野空间的详细规划设计，需要充分挖掘河湖水脉与历史文脉，深度识别蓝绿空间这一郊野空间肌理的核心载体。
在青西地区，拦路港、太浦河、大蒸港等骨干河道构成蓝绿空间基础物理骨架，金泽水库等江河湖荡串联起林地、农田、水塘等生态斑块，形成有机融合的生态空间格局。金泽、练塘等古镇和传统村落，以典型江南水乡聚落风貌、圩田农耕体系等人文印记，嵌入自然生态本底之中，承载着人与自然和谐共生的地域文化基因。规划研究构建贯穿时空维度的调研方法，在不同季节开展现状调查与历史考证，力求全面呈现最原真、最具魅力的蓝绿空间底色底板。
青西地区蓝绿空间演进
来源：《上海市青西郊野单元牛角格控制性详细规划（全域土地综合整治专项规划）》
基于自然的精细化设计方案
郊野生态空间的高品质营造，离不开对自然要素的尊重与活化利用。而纸上谈兵做设计，远不如走近一条河、一片田、一棵树。
在青西牛角格试点单元，规划精准识别河流水文特征、农田耕作肌理、树木生长环境与生态价值。对于张家浜等中小河道，改变其原规划简单取直的设计方案，适度保留河道自然弯曲形态，引导生态驳岸设计和本土植物配置，打造兼具行洪、净化、景观功能的生态河道。对于种植莲藕、茭白等“水八仙”特色作物的农田，综合考量其生产、生态、景观价值，衔接耕地保护相关要求，划定水田特色作物种植引导区。对于散生古树、特色片林等资源，在落实相关保护要求的基础上，结合周边环境开展综合设计改造，进一步提升景观和游憩价值。基于现状要素开展规划设计，既能减少工程项目对原有生态系统的扰动，彰显地域特色自然风貌，也能更大程度提升规划设计方案的落地可行性。
青西地区现状林园草地资源分析
来源：《上海市青西郊野单元牛角格控制性详细规划（全域土地综合整治专项规划）》
革新生态空间治理的规划技术方法
郊野控详立足提升治理效能、强化生态本底、坚持实施导向3个方向开展技术革新，增强规划编制的科学性与实用性。
完善郊野空间治理网格体系与技术要点
作为郊野空间精细化管控的基础空间载体，郊野控详突破“单元”管理的单一层级局限，构建“域—片—区—格—方”五级嵌套的治理网格体系。
其中，“域”依据地理地貌特征，将市域郊野空间划分为6个类型，青西所在的“湖沼荡田”是其开展基于自然解决方案的郊野空间治理的基本遵循；“片”立足风貌特色与空间肌理形态，进一步细分12种空间意向片区，青西所属的“珠链”分型是其推进郊野空间风貌保护与传承的重要指引；“区”衔接既有“单元”管理模式，是传导相关规划核心任务与目标的基本单元；“格”以自然地物为边界，划分形成相对完整的空间组团，是开展整体项目策划、总体空间设计及详细规划编制的基础网格；“方”以水系等自然地物为分隔，构成面向规划实施与动态调整的最小管控单元。五级网格体系让郊野空间的空间坐标更加清晰，管控精度则逐级下沉，既契合郊野空间格局整体锚固的要求，又能满足精细化治理下的项目实施需要。
青西地区郊野空间治理网格体系
来源：青西郊野单元控详规划研究阶段成果
青西地区郊野空间治理网格体系
来源：青西郊野单元控详规划研究阶段成果
夯实生态治理的基础数据与技术支撑
郊野地区空间资源利用的技术重点与难点，与城镇地区存在显著差异，且在各类生态要素的统筹治理中尤为突出。
开展郊野生态空间治理的核心数据支撑，除了与土地相关的基础数据，还在于摸清地形地貌、河流水文、农业生产、林地林相等生态本底。具体而言，青西试点结合DEM数据解译与实地勘察，明确高程、坡度等基础条件；整合水源、水量、水质、水利设施等相关数据，借助水文模型核算水资源承载力与水动力条件；立足耕地和园地的质量等级、种植结构等现状，提出种植结构优化方案；按照林地质量、树种构成等情况，研判林地空间布局的合理性与生态服务功能水平。青西试点通过“多师联创”的团队协作模式，汇聚各方专业力量，有效拓展了规划方案的专业深度。
青西地区现状水动力、水形态、水质情况分析
来源：青西郊野单元控详规划研究阶段成果
构建面向实施的技术管控体系
详细规划编制的核心落脚点，在于规划成果能用、管用、好用，精准指导国土空间的保护、整治与开发建设实践。
郊野控详强调从“怎么管、怎么用”的实施端倒推规划编制的技术标准与内容深度，针对各类用途管制行为，细化规划指标体系、空间布局规则与要素配置标准，与用途管制的审批流程及监管要求做好衔接。在严守三区三线等刚性管控要求的基础上，青西试点针对郊野生态地区发展的复杂性与不确定性，深化探索“用地区”“控制线”等约束指标及分区准入的管控引导方式。例如，“耕地区”在确保耕地保护空间不减少的基础上，允许在区内因地制宜开展零星耕地整理、种植结构优化、田间配套设施建设等，促进耕地布局优化和质量提升，兼顾耕地保护的严肃性与农业生产的灵活性。“农村道路系统线”则突破农村道路按图斑管理的刚性约束，支持农村道路结合地形地貌、功能布局、出行需求和景观营造，在道路选线、宽度调整等方面预留一定弹性空间。
基于用途管制行为的郊野生态地区详细规划编制技术思路
来源：笔者自绘
创新生态要素协同的政策机制设计
详细规划的落地实施，离不开管理体系突破和政策机制创新。郊野控详以立体分层、功能融合的思路，创新构建“郊野立方”空间复合利用模式。
以“立体复合”提高土地利用效率
打破传统土地利用遵循的二维图斑边界限制，推动郊野地区生产、生活、生态空间立体复合，提高土地利用效率。
“郊野立方”以立体复合为手段，缓解空间资源紧张与利用方式粗放的现实矛盾。在耕地利用方面，鼓励“田立方”区域分层利用种植空间，探索配套一定比例的高标准、高产能立体粮菜种植农业设施。在林地利用方面，鼓励“林立方”区域在不影响林地核心功能的前提下，合理配置林下活动配套设施，并因地制宜改造沟渠和低洼地，营造湿地生境，打造季节性蓄滞洪空间。在农村道路方面，鼓励利用8米路宽兼容标识、驿站、景观小品等设施，深化路田、路水、路村、路林交融的断面设计。
以“丰富多元”提升空间品质和空间价值
支持从单一土地用途向复合功能空间转变，赋予空间设计一定自由度，营造高品质郊野空间。
“郊野立方”以地类管理为基础，但不被地类管理所束缚。依托立方政策区管理规则，推进生态涵养、休闲游憩、文化传承等功能空间深度融合，成就优质郊野空间产品。在河湖利用方面，规划提出在“蓝绿之间”划示“青线”，鼓励“水立方”青线区域优化水体边坡设计，统筹协调河漫滩、滨水步道、生态驳岸建设，营造景观层次丰富、生物生境多样的郊野湿地空间。在林园地利用方面，鼓励“土立方”区域开展微地形营造，细化竖向设计，提升空间层次感与生态多样性。
青西地区林水复合空间节点设计
来源：《上海市青西郊野单元牛角格控制性详细规划（全域土地综合整治专项规划）》
上海的魅力，从来不止于城区的霓虹璀璨，也在于广袤郊野的清新明丽与生态本真。郊野生态地区的详细规划，正是以蓝绿为底，织就锦绣山河的新画卷。诚然，在青西试点从蓝图走向现实的过程中，也遇到诸多现实困境，例如相关行业的管理标准尚不统一甚至相互掣肘，多源融合的空间基础数据获取机制仍不完善，生态整治项目的资金投入与收益回报难以匹配等，都制约了规划编制效率与实施成效。
道阻且长，行则将至。期待“蓝绿织锦”的愿景早日深植郊野大地，既成为守护城市生态安全的绿色屏障，也成为滋养都市人田园情怀的诗意栖居地，为超大城市人与自然和谐共生、城乡高质量发展续写新篇。
参考资料
① 自然资源部. 《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》. 2023.
② 上海市规划和自然资源局. 《关于印发〈关于加强上海市郊野单元控制性详细规划管理的指导意见（试行）〉〈上海市郊野单元控制性详细规划管理操作规程（试行）〉〈上海市郊野单元控制性详细规划编制要求和成果规范（试行）〉的通知》. 2024.
③ 上海市城市规划设计研究院. 《上海市青西郊野单元牛角格控制性详细规划（全域土地综合整治专项规划）》. 2025.
④ 上海市城市规划设计研究院. 青西郊野单元控详规划研究阶段成果. 2025.
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来源：市规划院
