范华
上海市自然资源调查利用研究院 副院长
面对超大城市盘活存量产业用地存在的“底数不清、标准不明、举措不多”现实困境，上海自2023年5月起，以宝山吴淞创新城为试点，扩展至全市开展了产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，累计完成80平方公里产业用地焕新，探索形成一套推动产业空间增益增效的创新模式和实践路径。
总体认识：“产业用地姓产、工业用地姓工”
一是盘活低效产业用地是服务高质量发展的必然之举。为落实党的二十大关于“转变超大特大城市发展方式，盘活存量土地和低效用地”的重要部署，对标自然资源部低效用地再开发试点的工作要求，紧扣上海“五个中心”建设目标，锚定“上海2035”总规发展蓝图，上海立足超大城市发展定位与存量资源提质增效新阶段，把盘活产业用地作为推动转型升级、促进园区集约化规模化、培育新质生产力的先手棋和突破口。
二是强化综合评估监测是实现产业用地精准盘活的重要基础。上海产业用地管理经历了开发区土地节约集约利用、“五量调控”基本策略引导下的土地全生命周期管理、产业用地高质量利用以及城市更新与低效用地再开发盘活等四个阶段，评估体系也从开发区集约利用评价，逐步沉淀形成以综合绩效评估和综合价值评估为核心的评估体系。整体实现三大关键转变：评估单元由开发区区域性尺度细化至街坊地块的精准单元；评价维度也从单一亩均经济产出考量，拓展为涵盖经济、社会、生态、安全的多维度综合绩效指数；治理模式由传统单一市区主管部门管理，延伸为多委办横向协同、市区上下联动的跨部门共治模式。
三是厘清产业空间增益增效模式和要素保障特点。区别于经营性用地，产业用地具有明显的生产资料属性和公共要素属性，应坚持“产业用地姓产、工业用地姓工”。核心逻辑：以“总量把握、存量不滞、增量不断、流量增效、质量提升”为目标，贯穿“规储供用维”一体化管理，识别挖掘潜力、释放优储价值、优化空间配置，实现经济产出、创新集聚、社会贡献、生态环保等综合效益最大化与效率最优化。
工作体系：“两评估、一清单、一盘活”
低效产业用地“两评估、一清单、一盘活”是指以综合绩效评估、综合价值评估“两评估”为支撑，每年形成全量全要素用地绩效“清单”，并通过低效处置任务推进和盘活政策工具箱支持，统筹实现低效用地“盘活”。
一是构建“REG”产业用地综合绩效评估体系，全面摸清了全量全要素产业空间资源底座。以地块为最小单元，衔接ESG等评价指标，强化合法合规和安全底线，兼顾技术逻辑和管理逻辑，融合基础表征、综合效率和治理导向，构建3大类10中类32项指标体系。依托全量全要素底版“一张图”、一套评估体系、一张评估分类清单和一系列处置方案，实现全市产业用地年度常态化绩效评估，每年给产业用地打上ABCD标签，形成全市一张“清单”。2025年经评估确定四类绩效用地32236幅、623平方公里，其中CD类12523幅、145平方公里。
二是构建涵盖“地-楼-物-损”四位一体的产业用地综合价值评估体系，有效降低了产业用地收储收回成本。对拟收回收储的产业用地，根据地块区位条件、管理使用状况、综合绩效情况等差异性因素，评估空间退出价值。突出产业用地生产资料和公共属性，强化基准地价评估占比、用地绩效挂钩和房地一体的征收补偿评估规则，同步下调产业用地基准地价，从源头降低收储收回成本；统一土地评估与房屋征收评估中针对产业用地收储收回的评估技术体系。同时建立评估备案管理机制，强化全过程监测监管，夯实低成本、稳保障的产业用地供给基础。产业用地综合价值评估已应用于全市12个区的100个项目，预计郊区评估价格可下调约15-20%，中心城可下调约20-30%左右。
三是打造集成化、模块化、场景化政策工具箱，为低效产业用地盘活处置提供了多元化的精准指引路径。先期推出6大类20小类政策工具，为低效用地盘活提供规范指引。同时充分吸纳基层一线实践经验与典型案例，迭代升级推出2.0版本，扩充形成12大类32小类盘活路径，新增节余土地分割转让、存量工业用地新建改扩建、国企产业用地盘活等举措，保障一地一方案精准施策。2024-2025年累计完成处置低效产业用地处置75.91平方公里，其中政府收回类、存量提升类、历史问题解决类分别占40%、47%和13%。
四是建立跨部门协作、跨领域统筹、跨层级贯通的协同工作机制，有效提升了产业空间综合治理水平。统筹融合产业部门结构调整、住建部门违法违规整治、国企“四个一批”等各委办条线工作，纵向贯通市-区-街镇（园区），横向联动15家委办局，在数据汇集、政策创新等各环节实现协同共治，有效保障了综合绩效评估、年度低效产业用地处置等工作推进。如依托工作机制，市国资委高效协同推进国企存量用地资源盘活与低效产业用地处置，并将国企低效产业用地处置纳入了主要负责人任期考核，推动上海市属国企2024-2025年完成约10平方公里的低效产业用地再开发。
五是深化量子城市空间智能治理，高效赋能数字底座治理与智能场景应用。丰富自然资源管理和国土空间规划“一张图”，整合产业用地底图、“511”工业企业及权属、经济等多维数据，夯实数据底座和更新机制。并依托量子城市空间智能治理创新，开发“找地选楼”智能场景和土地价值评估垂类模型，为各类产业项目落地提供空间、政策、路径等集成方案。
工作展望：深化评估体系，推进“两评估、一清单、一盘活”工作常态化
“两评估、一清单、一盘活”行动成效显著，不仅支撑了专项规划、控详规划到园区范围、更新单元等规划编制实施，也有力保障重大项目落地和新质生产力培育，相关成果已形成面向全国可复制的“上海方案”。下一步，上海将重点推进三方面工作：一是推动综合绩效评估从地块层面评估拓展至产业园区整体评估，对标国家开发区评价试点部署，基于产业园区综合绩效评估划分等级，为集聚提质、盘活赋能、观察退出等分类处置提供支撑；二是推动综合价值评估从聚焦收储阶段收回成本，延伸至覆盖“规储供用维”全周期，着力构建以保量控价为牵引的产业用地全周期价值管理机制；三是持续推进“两评估、一清单、一盘活”常态化制度建设，聚焦规划引领、制度保障、政策工具箱迭代、跟踪评估体系优化四项重点任务集中攻坚，以高水平规划资源工作，服务超大城市高质量发展！
来源：上海自然资源研究
