收益分配是公共数据授权运营的基础制度，政府在其中扮演三重重要角色。政府参与公共数据授权运营收益分配遵循“初次分配+再分配+第三次分配”三阶构造方策，并在各分配阶段通过不同的制度与方式参与其中。政府通过授权运营机构收取运营服务费的方式间接参与收益初次分配，再将所分享的收费收益与课税收入汇入数据财政，并通过财政支出直接实施再分配，最后通过助推慈善捐赠与分享经济等方式对第三次分配进行嵌入式治理。实践中，上述各分配制度均存在不同程度的设计不足乃至规则空白问题，须进行体系性优化。具体而言，公共数据运营服务费定价应突破成本补偿的桎梏，采取更加市场化的方式，明确政府与运营主体“成本补偿收益+其余收益”的对应分配结构，并合理确定政府内部各数据提供部门间的收益再分配比例。公共数据课税宜采用传统课税模式，可在授权运营的多个环节课征多类税种，并以税收优惠方式促进、引导公共数据要素市场发展。此外，政府可通过主导公共数据产品共享平台建设，加强对慈善捐赠与分享经济的法律激励，并辅之以柔性的合作监管方式，助推收益第三次分配。
党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“健全数据要素基础制度，建设开放共享安全的全国一体化数据市场，深化数据资源开发利用。”加快培育数据要素市场，夯实数字经济发展的市场基础，是坚持和完善社会主义基本经济制度、加快完善社会主义市场经济体制的重要内容。公共数据是数据要素市场最主要、占比最大的数据类型，加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，是加快培育数据要素市场的重要抓手。对此，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》明确提出“鼓励探索公共数据授权运营”，“公平合理的收益分配是社会公平正义和经济高质量发展的重要保障”。作为加快公共数据资源开发利用的全新模式探索，公共数据授权运营中的收益分配机制决定了公共数据的价值流向，是要素市场建设与公共数据生态结构中的核心内容。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）更是专章提出了“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”的要求，重点强调了“更好发挥政府作用”和“加大政府引导调节力度，探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制”。可见，政府将在公共数据授权运营收益分配中扮演极为重要的角色，承载与市场、企业和社会截然不同的功能价值。如何建立体现效率、促进公平的公共数据授权运营收益分配机制，是当前理论和实践的热点话题。肇因于国家政策、法律对公共数据授权运营收益分配的制度规则构建尚停留在方向性描述层面，既有研究也多聚焦于收益分配的制度基础、整体的实践困境反思与完善方向，但对于政府该如何参与公共数据授权运营收益分配的问题鲜有深入关注，诸多问题亟待厘清。例如，在公共数据授权运营的收益分配中，政府究竟以何种身份、何种路径参与其中？其与市场在收益分配中如何分工协作？既有实践模式尚存在何种不足？未来将如何填补制度空白、完善运作机制，方能保障收益分配的效率与公平？在既有政策、法律对公共数据范围的界定之下，政府是公共数据的唯一供给主体，基于维护公共利益的目的，其需要在公共数据市场化配置中发挥积极调控作用，推动形成有效市场和有为政府良性互动的公共数据授权运营收益分配机制。本文聚焦并系统回应上述议题，尝试从角色定位、总体方策及实现路径三个方面厘清政府参与公共数据授权运营收益分配的法治机理，以进一步激发政府公权在公共数据市场化配置中的积极作用，助推公共数据经济价值的有序释放与公平分配。政府是否参与以及如何参与公共数据授权运营的收益分配，由政府在其中的角色定位所决定，因此须先对其予以厘清。授权运营作为公私合作的新型治理模式，在释放公共数据价值的同时，亦会引发政府朝向复合型角色的转型。政府在公共数据授权运营收益分配中，既是塑造收益分配新规则的主导者，又是公共数据收益的分享者，还是公共数据收益的再分配者。
党的二十大报告强调“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”，“坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系”。照此，生产要素的收益分配亦需遵循“初次分配+再分配+第三次分配”的基本分配结构，且分配制度的“协调配套”要尤其重视市场与政府之间的关系。市场经济下，通常以市场为主导塑造生产要素收益分配规则，通过市场机制提升资源配置效率，同时以政府适度干预为辅助，维护市场秩序、弥补市场失灵。但是，上述市场与政府之间的“常见关系”难以直接套用在公共数据授权运营场景中。一方面，公共数据的非竞争性、易垄断性使其不同于其他传统生产要素；另一方面，浓厚的公共物品属性又使其与企业数据、个人数据有所差异。正因如此，我国对公共数据的开发利用采取了授权运营的全新模式探索，其收益分配新规则需要由政府作为主导者通过立法活动“从零”筑造。公共数据授权运营是将公共数据按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。根据《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》及各地的授权运营实践，可将公共数据市场分为一级市场和二级市场。在一级市场，获得授权的运营机构在授权范围内对公共数据进行深度清洗、整合、建模等初级开发，形成具有一定附加值的公共数据产品（和服务）并提供给其他数据使用主体，同时获得公共数据收益对价。在二级市场，其他数据使用主体可以对获得的公共数据产品进行再开发和销售，通过数据产品价值的提升获得经济收益。应当注意的是，一级市场与二级市场界分严格，运营机构只能参与一级市场，不得进入二级市场，即不得直接或间接参与授权范围内已交付公共数据产品的再开发。一级市场中，政府将公共数据运营资质授权给运营机构。在这一过程中，运营机构主要是各地具有国有资产性质的数据企业，包括收益分配机制在内的授权运营实施方案由政府牵头组织编制或指导实施机构编制，明确收益分配机制的公共数据资源授权运营协议须由实施机构独立或会同本级有关业务主管部门，经机构“三重一大”决策机制审议通过后签订。可见，一级市场中公共数据的收益分配规则由政府主导进行制定。2025年1月，国家发展改革委、国家数据局发布的《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》（以下简称《价格通知》）就提出，对用于产业发展、行业发展的公共数据，可收取公共数据运营服务费，并对该运营服务费实行政府指导价管理。这进一步凸显了政府在一级市场公共数据授权运营收益分配中的行政主导性。相比于一级市场的封闭性、非竞争性，二级市场虽然是自由性、竞争性市场，但其收益分配过程同样需要政府的深度参与。一方面，在二级市场的初次分配中，交易标的的特殊性使得公共数据产品交易普遍存在条款不公平、违反在先权益等市场失序风险，仅靠市场本身进行收益分配难以实现效率与公平。因此，政府需要发挥比在一般市场中更加显著的积极职能，既可以通过税法、金融法等间接规范引导调整市场主体间的分配关系，又可借助行业监管等直接方式强化对市场交易的监督管理，防止寡头企业滥用市场力量实施不公平高价等垄断行为，实现普惠发展。另一方面，在财税法定原则的要求下，需要由政府主导构建二级市场的收益再分配体系，以更加科学、规范的课税和财政支出手段调节公共数据授权运营收益初次分配中收入差距，规范要素与财富积累机制，推进共同富裕。第三次分配相比于前两次分配带有更为深刻的政治国家烙印，需要政府主导新规则的建立。具体而言，在宏观层面，公共数据收益的第三次分配既有道德与社会责任的内在驱动，也需要通过制定妥当的法律政策进行外在的推动和鼓励；在微观层面，社会中的不对称权力结构需要国家制定和持续完善多主体参与的监管法律体系，为第三次分配提供有效、有序的行为监督和法治保障。
“数据二十条”明确了数据收益分配以“谁投入、谁贡献、谁受益”为基本原则，着重保护数据要素各参与方因投入贡献而获得的收益（分享）权。既有规范文本采用“主体+目的+行为”三要素界定授权运营的公共数据范围，将其认定为各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合，体现了公共数据价值创造中鲜明的政府深度参与性。政府在依法履职或提供公共服务的过程中通过大量的财政投入和价值贡献形成公共数据集合，其间获得公共数据产权，并因此成为公共数据一级市场重要的收益分享者。进言之，政府在开展公共数据的授权之前，需要首先在供给侧完成生产要素的原始积累。政府在依法履职或提供公共服务的过程中会形成大量公共数据，具体履职的职能部门需要在充沛的财政资金支持下投入各类资源，进行公共数据的收集、存储、分析、加工等工作，使公共数据由分散、低价值的个别数据转换成为集中、高价值的数据集合。在这个意义上，政府就成为公共数据要素形成的主要“劳动者”和“出资人”，进而获得了参与收益分配的正当性。当前虽然在公共数据的权属问题上依然存在细节性争议，但学界已普遍肯认公共数据作为一种公共资源具有显著的公共性，且出于公益、安全等因素考虑，其应由政府进行最初的生产和持有。政府可以基于信托理论、公共财产权理论等诸多理论支撑，获得公共数据所有权、管理权或相应产权。从“权利人”角度来看，当公共数据以直接收益实现增值时，政府亦可以参与到该收益的分配分享中。政府并非公共数据授权运营中的唯一投入者和贡献者，运营机构和数据来源主体亦参与其中，也具有成为公共数据收益人的正当性基础。运营机构在授权运营中不仅要对公共数据进行初级加工处理以形成数据产品，还要通过合同谈签等环节与市场中其他数据使用主体达成交易，这也是公共数据收益实现的关键环节。运营机构在上述过程中所投入的资金、技术、人力等成本比政府间公共数据开放共享更加高昂，因此其作为理性经济人自然应当参与收益分配。数据来源主体则主要指向个人、企业，其作为数据被采集方，也对公共数据形成了价值贡献，有权参与收益分享。基于产权理论，公共数据收益理论上应在政府、运营机构和数据来源主体之间进行分享。实践中，在不同授权运营模式下，运营机构在运营公共数据获得收益后，会以不同的形式将部分收益反哺给政府。正因如此，各地政府都在积极推进公共数据授权运营，期待能从中分享到量大、稳定的运营收益并形成“数据财政”，以缓释土地财政下行带来的财源不足问题。此际，政府既成为塑造授权运营收益分配新规则的主导者，又是一级市场所产生收益的重要分享者，而两个角色之间存在天然的利益冲突和张力，造成政府在收益分配关系中担任“运动员兼裁判员”的特殊情境。进言之，地方政府基于“数据财政”目的会在收益分配中产生提高公共数据定价与收益分享比例的倾向，并通过制定法律规则使上述过程正当化。如此，不仅会增加对运营机构、数据来源主体等其他收益人的利益损害风险，过高的定价还会降低其他数据使用主体购买数据产品、进入公共数据市场的意愿，制约尚处于初级建设阶段的公共数据市场的发展。授权运营将营利属性引入公共数据开发利用中，产生公益性与营利性之间的冲突，一旦政府过分重视其营利属性所带来的经济利益，难免会推动形成公平失衡的收益分配关系，削弱授权运营所应坚守的公益性，最终不利于增进公共福祉。因此，政府在扮演“运动员兼裁判员”双重角色参与收益分配时应当受到更加严格、规范的规则约束。一方面，公共数据一级市场承担公共服务职能，遵循公共利益优先原则，其中的公共数据定价应当遵循成本补偿、合理盈利原则。正是基于此种考虑，《价格通知》要求中央主管部门制定公共数据运营服务费的最高准许收入和上限收费标准，各地政府则应在上述标准之内进行各地的数据定价。另一方面，应采取科学的方法，合理地确定收益分配比例，保障其他数据产权主体的收益权。
分配与再分配总是相伴而生，“政府作为再分配的主体”，“政府再分配能力现代化关乎共同富裕和分配正义的实现程度”。“数据二十条”明确提出“完善数据要素收益的再分配调节机制，让全体人民更好共享数字经济发展成果”。在授权运营场景下，政府在一级和二级市场中所采取的收益再分配方式有所差异。一级市场中，政府采取“运营收益再分配+课税再分配”的复合模式参与公共数据收益再分配。一方面，政府作为一级市场的收益分享者，运营机构须将提供公共数据产品所收取的部分对价反哺给政府，形成数据财政收入，体现政府的公共数据产权主体身份；另一方面，运营机构作为企业获得前述收入后需要负担纳税义务，税收亦是数据财政的重要收入形式，体现政府的政治身份。财政是政府重要的再分配手段，政府获得数据财政收入后会以财政支出的形式进行收益的再分配。由于税收是在两级市场均存在的常态化财政收入方式，一级市场中的课税再分配同二级市场的课税再分配，在此不作重点讨论。当前授权运营实践中，政府的运营收益再分配是一级市场的关注重点，且其作为一个整体，政府在三对主体之间持续地进行再分配调整。其一，中央政府与地方之间的再分配。从公共数据的形成过程来看，虽然地方政府是公共数据的主要投入方和贡献者，但中央政府在全国统一数据要素大市场建设中为各地推进授权运营提供了必需的公共物品，如全国性定价指导、全国性授权运营规则秩序等。按照公共物品理论，地方政府在获得收益分成后，中央政府亦有参与运营收益汇回后再分配的正当性。总体而言，央地政府间收益的再分配问题复杂，涉及征收权的配置、收益的归属、中央转移支付等诸多细节内容。其二，政府内部各数据提供部门之间的收益再分配。政府所持有的公共数据资源作为数据集合，采取汇集式模式获得，由政府内部各职能部门在本部门履职过程中收集、存储、加工并汇集，因此运营机构将运营收益回流至政府财政后，需要通过财政手段将收益再分配到政府内部各数据提供部门。这种再分配一方面是为了补贴各部门在公共数据收集、存储、加工和汇集中付出的成本，另一方面也是在供给侧对其持续提供高质量公共数据给予的激励。其三，政府对其他数据相关主体的再分配，主要涉及运营机构和数据来源主体。由于授权运营是一种全新的公共数据开发利用模式，存在较高的技术、安全和业务风险，运营机构仅靠初次分配获得的收益并不足以支撑其运行。而且运营机构通常具有国有资产性质，为了分摊运营机构的运营风险，各地政府需要不断通过财政投入的方式向其注资。这种政府对运营机构的财政投入是对其承担风险的一种激励和保障。由于数据来源主体较为分散且单一贡献较低，在收益初次分配时进行逐一支付成本极高，也难以实现，因此由政府作为公共数据受托人统一管理收益更为可行。此时，政府对数据来源主体的收益再分配可以视为一种间接的支付收益方式，其往往不是直接以金钱的方式，而是以提供更优质公共物品的方式进行支付。例如，通过大数据提升对数据来源主体的政府服务水平、授权运营过程多主体互动产生的整体正外部性等。在公共数据二级市场中，政府通过税收制度、转移支付制度等进行收益再分配，是国家介入市场再分配体系、实现共同富裕的常态机制。此种收益再分配也发生在三对主体之间。其一是通过课税调整国家与参与公共数据运营各环节企业纳税人之间的“取予关系”。国家通过对公共数据交易课税获得财政收入，并以提供公共物品的方式向整个市场进行收益再分配。其二是调整不同运营企业纳税人之间的分配关系。基于量能课税原则，在公共数据二级市场交易中，高收入的纳税人负担更高的税负，低收入纳税人负担较低的税负，进而缩小不同收入规模运营企业之间的收入差距。其三是调整政府之间的分配关系，既包括中央政府与地方政府之间的课税权分配，也包括中央通过转移支付的方式调整地方政府之间的分配关系。总而言之，新规则塑造的主导者、收益分享者和收益再分配者三种角色重叠于政府一身，是政府公共职能在公共数据资源开发利用中的多维呈现，通过建立体现效率、促进公平的公共数据授权运营收益分配机制，推动公共数据的市场化进程、优化要素市场化配置。具体而言，三重角色在具体的收益与分配过程中形成一种“职能生态群”，需要进一步厘清其内在联系，寻求协同共进的良性生态理路，实现政府对公共数据市场的“无为、干预和建设职能的有机统一”。进言之，新规则塑造的主导者身份源于政府的经济管理基础职能，“政府通过制定宏观经济管理制度，对经济社会一般性行为与市场资源协调配置进行补充和完善”，建立和维持公共数据授权运营收益分配基本秩序。政府能够在公共数据一级市场担当收益分享者角色则是依据数据产权，对其所有或控制的公共数据履行公共资产管理职能，通过授权运营模式实现公共数据的保值、增值与变现。收益再分配者的第三重身份是政府干预经济的直观体现，通过财政收支行为发挥引导调控公共数据市场发展、调节市场主体收益差距、保障经济社会稳定等经济调控职能。一定程度上，政府履行经济管理职能是公共资产管理与经济调控职能的实现基础和手段，而公共资产管理与经济调控职能则是政府通过塑造相关新规则参与授权运营收益与分配的通道和目标。与此同时，也正因政府多种公共职能的交织联动，其所扮演的三重角色之间又暗藏冲突抵牾风险，前文论及的“运动员兼任裁判员”情形即是明证。因此，在政府参与收益分配的策略制定与制度构建中，须理顺政府与市场在公共数据授权运营中的关系。一方面，既要发挥政府公共管理职能的积极作用，又要尊重市场在公共数据资源配置中的核心地位；另一方面，应重视授权运营公益性与营利性的冲突协调，引导建立良性互动、有序可持续的收益分配生态。三、政府参与公共数据授权运营收益分配的三阶构造方策政府采取科学、合理的方式参与到公共数据授权运营收益分配中，是保障授权运营链条上各方主体利益、推动公共数据有效开发利用的关键。政府如欲扮演好三重复合角色，既要建立在传统生产要素的既有分配体系之上，又要加入公共数据作为“新型生产要素”以及授权运营场景的特殊考量。现代分配体系按照分配的次序和环节形成初次分配、再分配和第三次分配的三层分配结构，政府在传统生产要素的三层分配结构中已形成较为固定的参与模式。而公共数据以及授权运营场景的特殊性，使政府一定程度上突破了传统分配结构中的固定模式，在三个层级的收益分配阶段，遵循迥异的参与方式和具体路径。
收益初次分配阶段的间接参与：授权运营机构收取运营服务费
当前，已有不少国家通过向市场主体提供公共数据并收取费用的方式参与到公共数据收益分配，只不过在不同的开发利用模式下所采取的收费方式有所不同。例如，欧盟《数据治理法》第6条明确了公共数据收费方式，即各类公共部门机构可以在满足非歧视、客观合理且不限制竞争的条件下，就数据再利用向市场主体收取费用。我国采取授权运营的开发利用模式，《价格通知》明确政府可以以公共数据运营服务费的形式参与授权运营收益的初次分配。当前，运营服务费已成为我国公共数据授权运营实践中政府获得收益的主要形式。在中央层面，财政部发布的《数据资产全过程管理试点方案》中指出：“数据资产各权利主体依法纳税并按国家规定上缴相关收益，由本级财政部门按规定纳入预算管理。”这为各地政府收取并管理公共数据运营服务费提供了直接的指导依据。例如，成都市由成都数据集团向各类公共数据使用主体以磋商定价、市场定价等方式收取费用，并以国有资本收益上缴的方式汇入地方财政。江苏省由运营主体参考运营成本进行公共数据定价，并按照授权协议约定向开发主体收取合理费用，并创新成本分摊、利润分配、知识产权共享等多元化收益分配机制。杭州市探索将公共数据授权运营纳入政府国有资源（资产）有偿使用范围，通过有偿使用收费方式反哺财政预算收入。运营机构能够对提供的公共数据运营服务收取费用，正当性源于其与授权机构签订的公共数据授权运营协议，该协议表征授权机构代表国家将公共数据的使用权、经营权等产权许可给特定运营机构。运营机构据此可获取、加工、对外经营公共数据并收取服务费，其后再将部分收入汇回形成数据财政收入，由本级财政部门按规定纳入预算管理。如此，公共数据开发利用可摆脱政府直接向市场主体提供公共数据并收取行政规费的简单交易模式，形成“政府→运营机构→市场主体”的三元交易架构。运营机构的加入能够发挥其技术性、经营性和市场性优势，以更加市场化的方式提供更加优质的公共数据产品，不仅使运营服务费摆脱行政规费公法之债的属性，收入方式、归属以及分配也更加灵活，还将获得远比行政规费模式下更持续、更庞大的收入规模，进而充分发挥市场在公共数据市场化配置中的积极作用。实践中，政府间接参与收益初次分配存在收益反哺和收益分成两种模式。收益反哺模式下，运营机构通常是当地国有企业的子公司，其在获得运营收益后按照当地国有资本收益收缴办法将收益上缴至母公司及地方财政。收益反哺模式是授权运营收益初次分配的主要模式，贵州、成都等地皆采用此种模式。收益分成模式则以“海南省数据产品超市”为典型。海南省大数据管理局向“海南省数据产品超市”提供管理运营规则、数据结算标准、收费监管、备案审查等行政服务，“海南省数据产品超市”将公共数据运营中一定比例的收益作为行政服务购买费支付给海南省大数据管理局。
在市场完成初次分配后，再分配制度接续出现，“通过以政府调节为主导的再分配来调节不同收入群体的收入水平”。这一过程中，政府主导并直接实施收益再分配，通过公共数据运营服务费和课税形成数据财政收入，并利用财政支出的方式进行再分配，实现“以‘有为政府’为主导的数据要素再分配制度，通过‘削峰’夯实促进收入分配共同富裕的保障机制”。
如前文所述，政府在一级市场中基于公共数据产权获得了收费的初次分配，其后需要在三对主体之间持续地进行再分配调整，分别是央地之间、政府内部各数据提供部门之间以及政府与其他数据产权主体之间。关于后两对再分配关系，前文已有详述。此处，需要进一步探讨授权运营收益在中央财政与地方财政之间的分配关系。根据《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》第3条第2款的规定，公共数据授权运营分为国家行业主管部门进行的授权和由县级以上地方各级人民政府进行的授权，二者分别简称为中央授权运营和地方授权运营。如果按照《数据资产全过程管理试点方案》提出的本级预算管理要求，则中央授权运营获得的运营服务费收益归属于中央，地方授权运营的运营服务费收益应归属于地方。此种“各自独享”的央地收益分配模式的优势在于，有利于弥补地方政府在公共数据供给中的投入和价值贡献，同时能更好地激发地方政府在推进授权运营中的积极性，以数据财政收入缓解地方政府财政压力。但是，中央在各地推进公共数据授权运营中亦有投入和价值贡献，亦在公共数据产权链条中享有区别于“地方政府产权”的“中央政府产权”以及获得分享收益的资格。而且，地方政府之间会因数据财政问题存在“竞赛”的风险，“各自独享”模式缺少中央参与和收益分配调节，不利于应对府际竞争风险。未来，在各地公共数据市场渐趋成熟时，基于全国统一要素大市场的建设需要，应考虑地方运营服务费收益在央地之间的分配问题，而非始终由地方独享。这也契合财政法事权与财权相匹配原则的要求。
财税法既影响收入分配也参与再分配，但主要在再分配中发挥调节作用。税收作为国家主要的财政收入方式，一方面通过量能课税调整纳税人之间的收益差距，实现市场税负公平；另一方面通过财政支出的方式实现对运营主体的公共服务和社会的平等保护，如对小微数据企业等弱势群体给予财政倾斜，通过财政转移支付支持公共数据开发利用能力不足的区域。因此，相较于运营服务费的再分配，课税是政府更为常见的收益再分配方式，在公共数据授权运营的不同环节课征不同的税收会产生不同的再分配效果。因此，虽然课税再分配在一级市场和二级市场中皆有发生，但是两者在课税政策侧重上有所差异。进言之，税法在公共数据市场的课税再分配可进一步演化为财政筹措与宏观调控两类政策目的。肇因于公共数据公共性、开发利用安全性等考量，当前各地政府主要将一级市场的市场主体限定为国有企业。虽然自1994年起我国实施内资企业统一税制改革，国有企业与私营企业得以适用统一的企业所得税制，但由于国有企业的财政资金来源、国有资产经营职能等因素，对其课税往往难以摆脱“政府财政内部安排”的社会观感和框架约束。并且，由于市场高度集中形成了一级市场中的国有制垄断事实，政府并不需要额外通过税收手段进行宏观调控，对一级市场课税的政策目标侧重于财政筹措。相比之下，二级市场则更加强调市场的自由竞争和财产权益的分配，是国家建立健全市场运营机制、激活公共数据要素市场化配置的主阵地，当前公共数据市场处于起步阶段，二级市场并不活跃，政府难以从中快速获得财政收入，因此对二级市场课税的政策目标应侧重于宏观调控。科学的公共数据税制能够对公共数据市场发挥积极的引导和促进功效，反之则可能向市场释放错误信号，制约市场发展。也正因上述差异，既有研究主要聚焦于二级市场的课税问题，认为政府可在二级市场中根据数据供给商、数据需求方、数据中间商等不同职能主体，在不同的交易环节课征不同的税种，同时给予差异化的税制设计。
尽管收费与课税都是政府参与授权运营收益再分配的重要方式，但在具体的征收依据、征收原则、工具属性和政策功能上有所差异（见表1）。作为公共数据产权主体的政府通过授权方式，在一级市场进行公共数据的“半市场化”运营，由授权机构收取的运营服务费作为私法之债，具有对价性、自愿性，体现使用者付费原则。政府基于此获得数据财政收入后在内部进行的再分配，是对政府内部各数据提供部门公共数据“子产权”的实现。税收则是一种政府基于政治权力课征的无对价公法之债，具有无对价性、强制性特点，遵循量能课税原则。在这一原则之下，对公共数据课征税负并非依据纳税人使用了多少公共数据或从公共数据中获得了多少利益进行征收，而是根据其税收负担能力征收。公共数据授权运营的经济成果不应仅停留在政府财政之中，而是要重新反哺社会，用于促进数字经济与社会的共同发展。虽然两类再分配手段的最终目的都在于此，殊途同归，但二者所要解决的问题侧重、步骤、功能有所差异。课税再分配是一种仅有一个层级的再分配，所要解决的是公共数据授权运营所产生的收益在整个市场和社会中的再分配问题；收费再分配包括两个层级的再分配，首要解决的问题是在实现公共数据授权运营收益后不同产权主体之间的再分配问题，其后再以财政支出的形式解决其他再分配问题。此外，公共数据课税相比于运营服务费还多承载了一项重要功能，即除了承担筹措数据财政收入的财政功能、促进公平分配的社会功能，还要作为宏观调控工具发挥调控公共数据市场发展的经济功能。
顾名思义，第三次分配在发生位序上处于初次分配、再分配（第二次分配）之后，是以社会意愿为分配尺度的“社会分配”，社会在分配之中处于核心位置。在公共数据收益中引入第三次分配是公共数据市场主体践行社会责任的规范化渠道，其以“科技向善”强化公共数据开发利用的公益性。由于公共数据授权运营的市场特色和产业特色，政府在初次分配和再分配之中皆是作为外在于社会的主导者、管理者，但在第三次分配中，社会居于核心位置，政府既不能作为不相关的第三人置身事外，也不能采用单向度、传统的管理举措来径直命令、规制慈善捐赠。在这种“管”与“放”的纠结与徘徊中，政府需要嵌入社会之中，加强与社会的良性沟通，以共同治理者姿态参与第三次分配。此即，政府不是外在于社会且单向度直接作用于社会，而是内嵌于社会之中，通过对社会的充分赋权以实现对收益第三次分配的相关社会行为及相应产业的引导。这种嵌入式治理也是完善政府数据治理、提升现代政府治理能力的重要路径。党的十九届四中全会提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”，正式明确慈善捐赠成为第三次分配的重要手段。公共数据授权运营收益的第三次分配既与其他生产要素共享慈善捐赠路径，又衍生出分享经济等数据要素特殊的第三次分配方式。慈善捐赠主要通过慈善组织或平台，进行公共数据授权运营所产生收益的直接募集、捐赠。公共数据市场中，公共数据产品除了能带来直接收益外，其产品本身往往被视为潜在收益能力的直接表征。由于公共数据产品的分享不具有独占性和排他性，市场企业可以不通过直接的收益捐赠，而通过公共数据产品共享的方式，免费向他人提供这种间接的收益能力。此即数据要素市场特有的“数据慈善捐赠”。例如DeepSeek开源大模型就是分享经济的典型，其将部分项目的源代码、模型权重及相关技术资源公开，允许他人免费查看、使用、修改和分发。总而言之，在公共数据授权运营收益的第三次分配中，政府作为内嵌于社会的共同治理者角色，将以合作者和助推者身份参与慈善捐赠和分享经济。作为合作者，政府既要对社会放权，又要对慈善乱象予以治理，通过与慈善组织、数据平台开展密切合作方式，合作监管收益的直接捐赠和公共数据产品共享。作为助推者，政府需要以税收优惠、金融帮扶等温和的经济政策而非僵硬的行政管制工具，潜移默化地引导和激励社会主体积极参与到第三次分配中。分配制度作为市场的基础性制度，无论是一级市场还是二级市场都会各自形成三层分配结构。理论上若以市场层级为横坐标、分配层级为纵坐标，公共数据授权运营遵循“2（市场两层级）×3（分配三层级）＝6（收益分配区域）”的坐标系逻辑，形成收益分配的“六宫格”格局（见图1）。基于实践需求和主体限定对“六宫格”进行结构性拆分、合并和调整，加之政府作为塑造授权运营收益分配新规则的主导者积极发挥经济管理职能，其参与收益分配的三阶构造方案得以搭建成型（见图2），并通过公共数据运营服务费、公共数据授权运营课税、慈善捐赠与分享经济等具体法律制度实现方案的落地。前述诸多制度属于新兴事物，其科学构建既要综合理论拓展与实践经验各自推进，又要具有系统思维，重视不同制度间的协同配合，使得各个制度之间相互协同、功能耦合进而产生“整体大于其部分之和”的法治功效。进言之，公共数据运营服务费制度覆盖一级市场公共数据收益的初次分配和再分配，公共数据授权运营课税制度同时覆盖一级和二级市场的再分配，慈善捐赠与分享经济制度同时覆盖一级和二级市场的第三次分配。图2 政府参与公共数据授权运营收益分配的三阶构造方策
其一，公共数据授权运营价格形成机制过于偏重成本补偿，弱化了市场因素对价格形成的影响，不利于激活一级市场的收益能力。《价格通知》明确公共数据运营服务费实行政府指导价管理，定价标准实行“经营成本+准许利润+税金”的成本与利润加成模式。此种做法虽然体现了补偿成本、合理盈利原则，但是所允许盈利的利润率过低，要求“按照成本调查前一年10年期国债平均收益率加不超过6个百分点确定”。截至2026年1月18日，10年期国债收益率为1.8526%，这就意味着公共数据运营服务费中的准许利润收益将不超过8%。一级市场虽然具有封闭性、非竞争性，但这种封闭性和非竞争性主要体现在运营机构的选择上，而非针对运营机构如何经营。运营机构作为国有资产性质的企业，《企业国有资产法》赋予其国有资产保值增值责任，这就需要运营机构以更加市场化的方式进行公共数据的增值性运营。当前价格形成机制中“合理盈利”体现得并不充分，偏重成本补偿、弱化市场因素会遏制公共数据的增值性利用，导致公共数据市场化配置与收益分配的市场化失范。其二，授权主体与运营主体之间的收益分配比例模糊，导致运营主体获得收益占比不合理，降低了运营机构的运营积极性。各地方出台的相关政策、法律在政府与运营机构收益分配比例上模糊不详，加之政府与国资背景的运营主体存在明显的“父子关系”，政府会具有高比例分享公共数据授权运营收益、快速形成数据财政收入的倾向。实践中，不少运营主体的财务状况并不理想，“多数大数据集团或城投公司都在自带干粮、亏钱运行”。在这种规则模糊与财政倾向的叠加之下，运营机构获得的收益分享往往具有较高的不公平风险，不利于运营机构通过市场化方式形成利润、转亏为盈，进而大幅削减了运营机构的运营积极性。其三，政府内部收益再分配机制模糊，不利于反哺政府内部各数据提供部门，降低了市场供给侧的积极性。我国财政实行收支两条线的预算管理体制，数据提供部门通常无法直接参与收益分配，而是由政府作为统一的投入贡献主体，通过财政部门获得收益后进行再分配。政府内部各数据提供部门的再分配比例既要考虑运营机构的真实运营情况，又要核算数据提供部门的具体投入贡献，而上述两类信息往往难以直接由财政部门掌握。尽管不同地方在收益拨付与监管核算主体选择上存在差异，但总体上存在财政部门、数据管理部门与运营机构之间收支角色不明确、相关连接沟通不畅等问题，导致当前各地政府内部收益分配机制模糊，最终的收益分配结果难言公平。
首先，公共数据运营服务费定价应突破成本补偿桎梏，采取更加市场化的定价方式，允许运营机构获得超过成本的数据增值收益。公共数据授权运营包含授权和运营两个阶段，授权发生在一级市场，运营则横跨一级和二级市场。因此，一级市场中运营服务费的收益分配与再分配也需要分两个部分看待，遵循授权与运营相分离的思路，分别适用《价格通知》所要求的“成本补偿”与“合理盈利”。进言之，政府获得初次分配并进行部门内部之间的再分配应当遵循成本补偿原则，体现各数据提供部门作为数据子产权人在授权运营中的价值贡献。对于运营机构的收益分配则遵循合理盈利原则，以市场化方式进行收益定价。如此，可使公共数据的公益性与营利性之间形成均衡适配的状态，既能在政府端隔绝侵蚀公共数据普惠性的可能性，遏制政府急于“卖数据换钱”的数据财政倾向，也可以减少市场端对运营机构的歧视，增强收益分配的公平透明、激发市场活力。市场化的定价方式可以采用适应公共数据产业发展周期的“成本法为基础，收益法过渡，市场法校验”的定价模式。对于具体定价因素，除了考虑政府在提供数据和运营机构加工数据时的成本因素外，还需要考虑市场供需关系、产品应用潜力以及同类产品竞争力等市场价格形成因素，使成本属性、社会价值、经济价值有机统一于定价机制之中。同时，为了提升定价主体的市场性，在政府与运营机构之外，还可考虑引入具备专业能力的第三方数据价值评估机构参与定价。其次，授权主体与运营主体之间收益分配比例的确定同样需要基于授权与运营相分离的思路，将公共数据运营服务费分为“成本补偿收益+其他收益”。详言之，政府在收益分配中遵循成本补偿原则，以提供公共数据所付出的成本费用作为计算收益的基数，并从公共数据运营服务费中定量或按比例提取。直接经济收益的余下部分，皆应归运营机构所有。这也是企业国有资产经营管理的政企分开、企业依法自主经营原则的应有之义。如此，不仅能提升运营机构进行市场化经营的积极性，还能保障其有充沛的资金投入平台建设、产品研发等方面，有益于公共数据产品供给质量的持续提升。或许有质疑提出，如果仅分配给政府较低比例的收益，如何激发政府供给公共数据、推进授权运营的积极性？对此可从两个方面考虑：其一，除了直接的经济收益，资源共享、服务反哺等非经济收益也是提升政府各部门积极性的附加激励手段。其二，运营机构需要缴纳税金，将高比例的收益归入运营机构后可以通过课税方式反哺数据财政。最后，在政府内部确定合理的收益再分配比例，疏通收益核算拨付通道，保障各数据提供部门可通过财政收支渠道获得相应的成本补偿。对此，需要从三个方面逐层推进：其一，明确主体职责分工，强化主体间协作配合。运营机构负责将收益汇回至政府，财政部门负责政府内部收益再分配的拨付，数据管理部门承担部门内部投入贡献的核算与监管职能并形成收益分配账单。其二，兼顾各数据提供部门的投入成本与收益贡献，确定合理的分配比例计算方案。由数据管理部门牵头并联合运营机构建立数据资产凭证与运营实时收益台账。同时，由于实行预算收支两条线，数据管理部门应以各数据提供部门的公共数据提供支出预算为基础，根据台账信息调整、确定各部门收益分配比例。其三，预算收入类别名称单列，建立各数据提供部门的数据资产账户。《关于加强行政事业单位数据资产管理的通知》明确：“行政单位数据资产使用形成的收入，按照政府非税收入和国库集中收缴制度的有关规定管理。”对此，将政府所获得的收益以“数据资产使用收益”类别名称在预算收入中单列，使其与其他国有资产的非税收入区隔开，以便于识别收益分配的计算基数。财政部门应为各数据提供部门分别建立数据资产账户，并将收益按照前述确定的分配比例拨付至数据资产账户，使得各数据提供部门能够更加直观地看到相关收益情况。
从税收公平角度来看，公共数据理应与其他生产要素同等看待，同时政府既是实际的市场交易者又是课税主体，因此更要对所有生产要素、全部市场主体一视同仁地课税。公共数据授权运营应适用何种课税规则，如何在收益再分配中保障财政筹措与宏观调控政策目标的实现与衔接，须从课税模式、课征的具体税种以及税制设计的角度，分别进行讨论。
自欧盟首次提出针对在线广告、数字化中介活动和销售用户数据三类数据相关行为开征新税种——数字服务税（Digital Service Tax）起，学界对公共数据课税是采用专门税模式还是传统税模式便争论不休。专门税模式是模仿欧盟做法，针对公共数据的要素市场、交易和产品特点开征全新的“数据税”，除了数字服务税，学界还有数据资源税、数据使用税等多种方案。传统税模式则认为可以将公共数据纳入《企业所得税法》《增值税法》等已经实施的传统税种法框架下，没有必要专门对公共数据开征新的税种。专门税模式的优势在于，可以针对公共数据授权运营的市场需求进行税制的“另起炉灶”，使其更加契合授权运营产业及市场发展需要，但是需要经历较为繁复的新税种立法程序。传统税模式则是基于传统税种法实现课税，通过法条修改、法律解释的方法即可完成，立法难度较低。当前公共数据市场建设处于初级阶段，授权运营作为公共数据开发利用的全新尝试，未来政策导向与市场发展的确定性不足。正因如此，虽然公共数据授权运营的一级市场建设进程顺利，但是二级市场活跃度不足，私有资本对此尚处于观望状态，授权运营的市场化进程陷入瓶颈。此时，如果贸然针对授权运营开征新的税种，则可能释放出国家急于对其课税、获得数据财政收入的不良信号，产生公共数据市场建设的减抑效果。通过比较两种模式的优劣，笔者认为，当前我国不宜对公共数据授权运营开征新税种，而应根据授权运营的不同环节，在既有传统税种法框架下，明确相应的课税规则。这既是国家缓步开拓数据财政收入来源的重要路径，更是落实税收法定原则的需要。待未来市场发展成熟，若基于宏观调控等政策目标需要开征公共数据专门税，可再择机循序推进立法工作。
公共数据授权运营涉及的具体税种可根据不同的市场划分和交易环节进行明确。一级市场包括授权和运营两个步骤，公共数据经历了授权、流转和收益实现三个环节。公共数据授权过程涉及产权转移，授权机构与运营机构之间签订公共数据资源授权运营协议。根据《印花税法》的一般性规定，产权转让需要按照产权转移书据（合同）缴纳印花税。因此，授权环节需要考虑印花税以及交易后续环节的税务处理规则。在流转环节，公共数据运营涉及增值税的问题。《增值税法》将在境内销售货物、服务、无形资产、不动产等纳入课税范围。当前运营机构提供公共数据产品多不是直接提供数据，而主要是以提供服务的形式进行。因此，公共数据运营可被归入销售服务税目课征增值税。《城市维护建设税法》规定，企业缴纳增值税的同时需要缴纳作为附加税的城市维护建设税。在收益实现环节，运营机构作为国资企业属于企业所得税的纳税人，其将部分收益汇回政府后，其余收益在完成相应扣除后的所得需要负担企业所得税。在税目上，可以根据《企业所得税法》第6条的规定，归入提供劳务收入或其他收入类别。二级市场目前仅包括运营部分，同样涉及增值税、城市维护建设税、企业所得税的问题，前文对此已有讨论，在此不再赘述。
由于一级市场相比于二级市场更加活跃，加之前文论及公共数据授权运营定价应采取市场法且运营机构所获得的运营收益比例较高，可考虑将其纳入印花税课税范围，按照合同金额的0.05%缴纳。此种做法基于两个考虑：其一，印花税的税率及税负比例不太高，不会给运营机构带来过重的税收负担。其二，印花税的部分收入汇入地方财政，有助于叠加激励地方政府推进公共数据授权运营的积极性。与一级市场的财政因素不同，税法在二级市场更多是被作为一种宏观调控工具，承载激活二级市场活力、推动并引导产业发展的首位政策目的，而非急于筹措数据财政收入。因此，虽然授权运营在《增值税法》和《企业所得税法》的课税范围之列，但基于宏观调控的政策考量，需要对公共数据要素采取不同于其他生产要素的差别税收待遇。例如，可以通过在增值税设置零税率或低税率的方式促进公共数据流通；明确公共数据产品和服务销售收入享受企业所得税免税、低税待遇，或对购买公共数据产品和服务加计扣除等优惠方式，释放低税负信号吸引更多私有资本进入公共数据市场。再如，可以对中小数字企业以免税、低税的优惠方式鼓励市场多样化发展。当然，对公共数据授权运营的产业普惠并非一成不变，伴随产业发展和市场成熟，可以逐渐降低优惠力度，策动税制由宏观调控功能向财政筹措功能转型，以公共数据市场庞大的财源潜力反哺国家财政。
社会是第三次分配的核心力量，政府作为合作者和助推者，以政府行为深度参与到公共数据授权运营收益的第三次分配，并为其有序开展担负激励与保障义务。政府助推慈善捐赠与分享经济应从公共数据共享平台建设、加强法律激励和柔性监管三个方面着手。
公共数据开放共享能够拓展数据价值创造的参与主体，更好地激发公共数据潜力。公共数据开放共享并非政府单方面职责，以企业为代表的其他主体亦应深度参与其中，实现公共数据价值的协同共创。运营机构在一级市场仅是对公共数据进行初次加工，且不得参与二级市场，其他数据使用主体则可在二级市场对公共数据进行二次加工，形成全新数据产品。在公共数据流转及价值创造的过程中，不同的参与主体会基于不同的需求导向形成迥异的公共数据产品偏好，同时形成各自的能力优势。为满足不同主体之间需求与能力的组合配置，提升公共数据协同共创耦合度，可通过建立公共数据产品共享平台的方式，由不同的数据使用主体通过数据资源分享方式实现数据资源整合、技术共享、产品创新与场景拓展等。这种基于数据分享的第三次分配能够提升数据价值开发的资源共享、分工协作与能力互补。由于公共数据的敏感性、高隐私性等特点，公共数据的分享既涉及社会公众的公共数据安全问题，还涉及分享者在公共数据分享中相互信任问题。为此，公共数据共享不能像捐款那样由慈善组织进行，而应由政府作为权威主体主导公共数据产品共享平台建设。借助共享平台，各数据使用主体可以进行数据资源上传、汇入公共数据资源池，同时也可在资源池中寻找自己所需要的数据资源。绝大部分分享经济不能被视为完全的慈善捐赠，因为不少主体在分享数据资源的同时也需要他人分享的数据资源。当然，也不是所有公共数据使用主体都对资源池的资源有所需求，如大型数据企业或技术领先的企业，它们的分享往往是无所求的，例如最初处于技术领先的DeepSeek向全社会开源大模型。这种分享就属于纯正的“数据慈善捐赠”，是优势企业对数字弱势群体的帮扶，体现了第三次分配的社会互济动能。
第三次分配的公益慈善属性意味着其本身缺乏内生的分配动力，国家需要以财政、税收、金融等经济干预工具在第三次分配中发挥积极的外在推力作用，通过对参与第三次分配的主体予以奖励或补偿等法律激励，激发其主体积极性。《慈善法》中就设计了信用激励、税费优惠激励、金融激励等激励措施。对于以直接经济利益为客体的慈善捐赠，公共数据授权运营与其他产业类似，可通过降低慈善组织优惠认定门槛，拓展经济激励措施的范围、内容和力度，简化税收优惠流程、降低社会主体享受税收优惠的社会成本等方式实现。对分享经济的特殊激励则需特别考虑。《慈善法》第92条明确了国家对参与重大国家战略的慈善活动可以实行特殊的优惠政策。数据要素市场的建设正是契合国家重大战略要求，因此该条款为给予分享经济以特殊激励措施提供了法律依据。对此，可以参照《慈善法》第95条的规定，各级人民政府及其有关部门对通过公共数据产品共享平台“数据慈善捐赠”、对数字弱势群体帮扶较为突出的企业，可以依法通过购买服务等方式给予政策支持。再如，参照《慈善法》第85条的规定，国家可以针对公共数据授权运营制定特殊的优惠政策，具体办法由国家财政、税务会同国家数据主管部门依照税收法律、行政法规的规定制定。
监管职能是政府嵌入式治理第三次分配的兜底职能，助推第三次分配机制透明、高效、规范运行。政府履行监管职能不应过度依赖政府本位的刚性监管策略，而应以合作监管的柔性方式进行。采取柔性的合作监管的原因有二：其一，刚性监管过度依赖政府，忽视市场及社会理性的积极作用，会导致监管主体与被监管主体之间相互割裂，降低监管的治理效果；其二，政府的行政能力与技术能力有限，而“数据慈善捐赠”又具有一定的监管技术壁垒，仅依靠政府无法确保监管效能。监管过度或监管不足都会降低社会在慈善捐赠与分享经济中的积极性。合作监管将监管主体由政府一元主体调整为政府、慈善组织、行业协会、数字企业等多元主体，形成监管主体与被监管主体之间的多元互动关系，注重监管过程的透明性和回应性，强调监管方式的非强制性与灵活性。对慈善捐赠与分享经济实施柔性的合作监管可以在事前、事中和事后三个阶段予以实施完善。事前监管重视包括政府监管、内部监管和社会其他监管在内的综合监管规则体系的预防性构建。政府除了通过立法对慈善捐赠与分享经济创设一套外在的行政审批、行政强制、行政处罚等严格的监管体系，还需要督促慈善组织、授权运营行业协会在其内部建立有效的自我监督管理体系，同时激励各类数据使用主体对公共数据产品共享平台的运行进行公众监督。事中监管则是运用建议、沟通、指导等行政指导方法，引导慈善组织、公共数据产品共享平台积极采取各项举措助推第三次分配。事后监管是通过行政调解、行政和解、督促整改等方式，促进各主体对违法违规行为进行自我纠偏。总而言之，柔性的合作监管在激活社会主体自我监管、应对公共数据授权运营第三次分配的监管特殊性上具有显著优势，能够一定程度地提升对慈善捐赠与分享经济的监管效率和效果。市场经济下，生产要素收益分配通常遵循市场在配置资源中的主导作用，依据市场规则、市场价格和市场竞争等方式配置要素资源、分配要素收益，政府则作为辅助者，为市场运转提供必要的公共物品保障，同时当市场出现失灵时能够以适度干预的方式弥补市场自身缺陷。然而，公共数据不同于其他生产要素的市场化配置模式，政府更加深度地参与到公共数据的生产、流转、收益实现与分配中。公共数据授权运营完成了公共数据由政府侧流向市场侧，通过商业利用实现公、私利益的共同增值和变现。其中，政府既是公共数据的主要价值贡献主体，享有公共数据产权及收益权，又以授权方式积极推动公共数据流转，还是授权运营及收益分配规则的制定者。因此，即便市场在公共数据授权运营收益分配中依然发挥主导作用，政府所扮演的角色分量也远比非数据要素、其他数据要素所对应的角色更加特殊、重要。公共数据授权运营中“权力—权利”的复合结构意味着，厘清政府如何参与公共数据授权运营收益分配，并以科学的制度设计最大化政府在其中的正向、积极作用，是实现“数字分配正义”的关键。在全面依法治国要求下，政府参与公共数据授权运营收益分配应遵循法治路径，在法律的约束下规范运行，兼顾收益分配的效率与公平。对该问题的切入不能过于宏观、泛化和笼统，否则极易陷入“盲人摸象”的困境，而应切割为初次分配、再分配和三次分配三个阶段，进行体系化、结构化、细节化的审视。本研究较为系统地搭建了政府参与公共数据授权运营收益分配的三阶构造方策，并分别对公共数据运营服务费、公共数据授权运营课税、慈善捐赠与分享经济等提出了具体的制度建构建议。公共数据授权运营收益分配机制的建立尚在探索之中，希冀本研究能够对“建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度”有所助益，助推公共数据市场建设。
