回顾改革开放以来的历程，中国经济发展经历了从农业经济向现代经济、从半封闭经济向开放经济的演变过程。这一过程在空间上体现为城市化水平不断提高，同时，经济和人口向沿海地区和大城市不断集聚。在经济和人口的“空间大变局”中，区域间发展不平衡、不协调的现象仍然存在，其中，发展与平衡的关系最为引人关注，也是中国特色社会主义区域协调发展战略的核心问题。党的二十届四中全会为“十五五”时期我国发展擘画蓝图，明确提出要优化区域经济布局，促进区域协调发展。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化，加强海洋开发利用保护。
在党的二十届四中全会精神指引下，中国的区域协调发展战略必须坚持以人民为中心的发展理念，推进更高水平的改革开放，破除传统的体制机制和思想观念对于生产要素市场化配置和商品服务流通的障碍，为不同类型的企业和个人寻找适合自己的发展空间提供保障，为提高生产要素配置效率和国家竞争力进一步释放空间。不同地区应在市场配置资源的背景之下，根据自身自然地理条件、人力资源条件和历史文化条件，探寻本地发展的比较优势，把比较优势转化为竞争优势。各个地区形成差异化的分工协作、优势互补、梯度发展、共同富裕的协调发展格局，共同为中国式现代化作出贡献。
一
尊重区域发展的客观规律
2019年，十九届中央财经委员会第五次会议提出，“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。”首先需要把握区域经济发展的客观规律。在全球范围之内，现代化水平越高的国家，城市化水平越高，经济和人口越是集中在少数地区，城市群和围绕中心城市的都市圈等优势地区成为承载发展要素的主要空间形式。之所以如此，背后的区域经济规律有以下几个方面：
第一，现代化驱动生产要素高效集聚。任何国家的发展都会经历现代化和城市化的过程。在传统的农业社会，经济增长主要取决于土地资源，因此经济活动和人口的空间布局天然是分散的。随着经济现代化，制造业和服务业的比重持续上升，彻底改变了空间组织的经济逻辑。不同于农业，工商业的繁荣更依赖于各类生产要素的集中。这种集聚不仅能降低交易成本、优化资源配置，更能催生精细化的地区分工，从而构成了现代经济区别于传统农业经济最核心的空间特征。
第二，全球化进程中的出口导向型制造业发展。全球化是当今世界发展的大势所趋，它通过国际贸易重塑了各国的经济地理，也是欠发达国家迈向现代化的必由之路。在改革开放前的计划经济时期，中国是一个相对封闭的经济体，对外贸易规模有限。在这一背景下，沿海与内陆在发展制造业上的地理条件差异并不突出。相反，基于资源禀赋、工业基础和国家战略安全考量，大量重工业被布局在东北和华北地区，形成了相对分散且重心偏北的工业空间格局。然而，改革开放的国策使中国经济转向市场化和全球化，这彻底改变了区域发展的比较优势。在全球贸易体系中，海运因其成本远低于陆运而占据主导地位，这使得沿海地区获得了发展出口导向型制造业的巨大优势，而内陆和东北地区原有的工业优势则相对弱化。在沿海地区内部，自然条件的优劣也导致了发展梯度的形成。相比北方部分港口冬季结冰、内河航运不便，东南沿海及长江中下游地区（尤其是长三角和珠三角）拥有更优越的港口和水运条件，因而形成了更强的产业集聚能力。未来，只要中国坚持更高水平的改革开放，这一由全球化驱动的经济空间格局就仍将持续。
第三，经济发展的中心—外围城市体系。在沿海地区获得了发展先机的同时，在世界上的一些大国，普遍存在着一些地处内陆的区域性中心城市，以及围绕这些中心城市的城市群。城市发展形成的是一个中心—外围城市体系，在远离沿海港口的地区，需要有一些中心城市，通过高效集聚来满足当地区域市场上的制造业产品和服务需求。武汉、郑州、成都、重庆、西安等地处内陆的国家级中心城市，就是整个国家中心—外围城市体系的次中心。内陆城市在发展不依赖于海运的制造业和服务业方面也拥有比较优势，如体积小、附加值高的芯片制造，以及依赖网络传输的软件业。事实上，中国已经形成了从沿海向内陆、从中心城市向外围中心城市的“双重中心—外围”城市体系。
第四，服务业的发展强化了中心城市的作用。在经济进入后工业化阶段之后，服务业在GDP中的占比超过制造业，并且持续上升。相比于制造品来说，大量服务具有不可运输和不可储藏的特征，必须通过面对面来同时完成生产和消费。不仅如此，人有偏好多样性的天性，大城市因为人口众多，服务业供给数量大、类型多，拥有更强的消费多样性。在现代服务业中，知识和信息成为核心竞争力，中心城市的人口规模和人口密度有利于知识和信息的生产和传播，使得高技能劳动力向大城市集中。随着知识和信息密集型产业向大城市集中，又在生产和生活两个环节中产生了对于辅助性岗位和服务消费的需求，带动普遍劳动者同步向大城市集中。当前中国已经进入后工业化阶段，服务业比重还将持续上升，中心城市引领发展的作用仍将强化。
第五，城市发展的路径依赖性。在当前的技术条件和制度环境之下，大城市通常拥有较好的自然和地理条件，加上在历史上集聚了人才、资本、基础设施等城市发展的条件，在规模经济机制的作用之下，中心城市在整个国家城市体系中的地位将得到不断强化。而随着经济和人口的集中，中心城市呈现出与周边中小城市连片发展成为都市圈的现象。在全球范围内，一些大城市早期因港兴市，如今，这些大城市的港口功能早已不再重要，但人口却持续增长。同样，随着人口流动日益频繁，中国的经济和人口向着中心城市、都市圈和城市群集聚的趋势不断加强，也呈现出了明显的路径依赖性。
二
区域协调发展：在发展中促进相对平衡的路径
在迈入现代化经济后，生产要素不断集聚，地区开始分化为人口流入地与流出地、城市和农村、发达地区与欠发达地区，城市化进程加深。这对于脱胎于农业经济和计划经济的中国社会来说，经济集聚引起了社会各界对于地区间发展不平衡的担忧，那么如何在发展与平衡中寻求“双赢”，达到区域协调发展呢？
事实上，对于平衡发展的理解至关重要。如果把平衡发展理解为经济和人口的均匀分布，那么现代经济的集聚发展就一定是与平衡发展相矛盾的。党的二十届四中全会提出，要构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，要增强区域发展协调性，促进区域联动发展。在构建高水平社会主义市场经济体制的进程中，所谓区域协调发展，不是追求各地区经济总量和产业结构的整齐划一，更不是要求资源在空间上均匀分布。相反，它是以“人”为核心，以生产要素自由流动为前提，在发展中促进相对平衡，即各区域形成分工协作、优势互补的格局，进行梯度发展，最终达到共同富裕的动态平衡状态。
分工协作是指各个地区根据自己的比较优势选择自己有竞争力的产业，不同的地区和城市之间以及城乡之间形成相互分工的状态，并且共同为整个国家的长期、全局、多维的发展展开协作。2020年8月，习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出：“不同地区的经济条件、自然条件不均衡是客观存在的，如城市和乡村、平原和山区、产业发展区和生态保护区之间的差异，不能简单、机械地理解均衡性。解决发展不平衡问题，要符合经济规律、自然规律，因地制宜、分类指导，承认客观差异，不能搞一刀切。”优势互补是指每一个地方、每一个城市和乡村都有自己的经济发展的比较优势，处在产业链和整个国家发展的不同环节上，相互之间的功能互补大于相互竞争。2019年，十九届中央财经委员会第五次会议提出，要“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。”梯度发展是指不同的地区、不同的城市以及城乡之间，客观上存在人均GDP、公共服务水平和产业发展的技术含量之间的差距，发展存在一定的梯度。共同富裕是区域协调发展的最终目标，它并非指所有人在任何地方都获得相同的收入，而是指不同的人可以选择适合自己的区域和城市生活工作，最终在人均GDP、人均可支配收入和生活质量上实现大致均等。大城市提供高收入机会但生活成本也高，而中小城市和农村地区收入机会较少但生活成本更低。通过人的自由流动，个体能够寻找到最适合自己的“空间均衡点”，从而在全国范围内实现人均维度的相对平衡和共同富裕。
三
在发展中促进相对平衡的路径
2019年，十九届中央财经委员会第五次会议提出：“要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”面向新发展格局，需要在准确把握区域经济发展客观规律的前提下，逐步实现各类生产要素的合理流动和高效集聚，在此基础上，“十四五”规划进一步提出，区域经济要“在发展中促进相对平衡”。
（一）加快推进城市化和流动人口市民化
党的二十届四中全会提出，要“深入推进以人为本的新型城镇化”。2024年，中国城市化率已经达到了67%。但如果从国际比较来看，中国的城市化率仍然低于世界上同样发展阶段的平均水平，长期稳定就业和居住人口的市民化进程任务艰巨。
随着经济发展水平的不断提高和户籍制度的深化改革，城市化水平将进一步上升，全国社会保障体系一体化和地区之间基本公共服务均等化水平需进一步提高。在此过程中，城乡间和地区间人口自由流动逐步实现，居民在一地常住的意愿主要由收入、房价（房租）等市场因素决定，公共服务实现按常住人口配置。
在人口大量增长的中心城市及周边的都市圈，要顺应人口增长的趋势，通过供给侧改革来建设高效且宜居的现代化城市。城市的规划要以科学预测的人口增长趋势为基础，在保持城市面积适度扩张的过程中，建设紧凑型城市，避免城市出现低密度的蔓延；为了顺应人口增长和出行的需要，在人口聚集的都市圈建设密集的轨道交通网络，提高都市圈范围内的出行效率，提高公共交通在出行中所占的比重；在教育、医疗、文体设施等公共服务的提供中要优化供给的数量、质量、结构和空间布局，适应人口的总量增长和空间布局的调整；在大城市，特别是一些国际消费中心城市，随着服务业比重越来越高，服务业的就业岗位和消费需求将更集中在中心城区，因此需要做好人口重新向中心城区集中的准备，建设紧凑型城市，避免出现更为严重的“职住分离”和“居住-消费分离”问题；在城市建设中，要提高信息化水平，提升街道的宜于行走性和活力，为人际交流互动提供更高效的手段和场景。
（二）发挥城市群和都市圈的引领作用
党的二十届四中全会提出，要“优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用”。在农村居民逐渐向城市集中的城市化进程中，同时会发生城市人口向城市群和以大城市为核心的都市圈集中的趋势。这个趋势跟中国经济的后工业化进程是相伴随的，以中心城市为核心的都市圈将在现代服务业的发展中产生越来越强的引领作用。未来在中国将继续以京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群为重点，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快打造引领高质量发展的第一梯队。到2035年，这几个城市群将在人口总量、经济规模、创新发展等综合指标上，跻身世界前列。此外，成渝双城经济圈为核心的城市群，将形成中国经济第四极，在其他地区则将形成以武汉、郑州、西安等国家级中心城市为核心的区域性城市群，以及若干个以省会级城市为核心的小城市群，使得城市群成为中国区域经济现代化发展的空间载体，城市之间和城市群之间形成网络化的发展格局。
到2035年，在一些特大和超大城市周围建成一批半径在30~50公里甚至80公里的现代化都市圈，成为具有国际竞争力并引领中国经济创新发展的增长极。根据都市圈范围之内产业对于人口的吸纳能力，不同规模的都市圈范围之内将集聚1000~5000万人口。在北京—天津都市带、上海都市圈（含昆山、太仓、吴江、嘉兴等县市）、广佛都市圈（广州、佛山）、深莞惠中都市圈（深圳、东莞、惠州和中山）将建成突破既有省市管辖边界的都市圈，在一体化发展、科技创新实力、现代服务业的国际化、国际消费中心地位、法制与人文环境等方面跻身于国际一流的都市圈。随着中国形成以城市群和中心城市为要素空间载体的区域经济发展格局，在城市和城市之间，经济和人口将同步集中，在此过程中，地区之间的人均GDP和生活质量差距将进一步缩小，最终实现相对平衡发展。
（三）对欠发达地区有效的财政转移支付和帮扶
在建设中国特色社会主义市场经济的过程中，既要通过逐步实现人口自由流动缩小地区间和城乡间差距，又需要向欠发达地区进行有效的财政转移支付，在城乡和地区间共同富裕的道路上更好地发挥政府的作用，从而“在发展中促进相对平衡”。在人口自由流动的基础上，对于如何有针对性地帮助欠发达地区发展，不妨对三条可能途径进行比较。
第一，帮助欠发达地区发展当地具有比较优势的产业。在人口适度流出后，留守居民的人均资源拥有量提高，但农业、旅游、资源型产业的规模化和现代化所需要的基础设施、设备和技术可能不足，政府如果提供相应支持，帮助欠发达地区发展有比较优势的产业，能进一步提高留守居民的收入，缩小地区间收入差距，是效率和平等兼得的。
第二，帮助欠发达地区提供教育和医疗等公共服务，投资于人。如果政府的转移支付投资于欠发达地区的教育和医疗，则有利于帮助留守居民改善生活质量和提升人力资本。在短期内，这主要起到促进公平的作用，对于经济增长的直接作用有限。而从长期来看，提高欠发达地区的人力资本水平，对于整个国家的高质量发展是有利的。
第三，发展当地没有比较优势的产业。如果通过资源配置倾斜的方式鼓励欠发达地区发展没有比较优势的产业，必然需要政府的持续投入或补贴。一方面，这种持续的补贴会增加政府的财政负担，同时，因为中央向地方的转移支付来自于发达地区的税收，发达地区“降成本”的目标将难以实现。另一方面，在欠发达地区发展当地没有比较优势的产业，本应流出的劳动力滞留在（甚至回流到）欠发达地区，还将导致优势地区更严重的劳动力短缺。因此，通过政策优惠和资源倾斜发展当地没有比较优势的产业，只能带来欠发达地区短期、局部的经济增长，但却有损于长期、全局的增长。当欠发达地区依赖借债或转移支付进行经济建设，如果相关产业在当地缺乏比较优势，结果将是投资回报低，甚至地方政府债务增长，当地长期福利受损，地区间差距反而恶化。
在转型过程中，作为一个社会主义国家，为了避免地区之间发展差距过大，中国也需要借助于向欠发达地区转移资源的方式来促进相对平衡。但从经济的可持续和高质量发展来看，过于依赖转移资源的“平衡发展”模式容易造成经济的零散发展和重复建设，同时伴随着地理欠佳地区偏离比较优势的发展、投资回报恶化和地方政府债务高企。2019年，十九届中央财经委员会第五次会议提出，对欠发达地区要进行“有效的财政转移支付”。以上三种政策方向中的前两种转移支付是有效的，能够促进地区间的相对平衡，第三种转移支付从长期、全局的角度来看不能有效促进地区间的相对平衡，也是难以持续的。
在中国这样一个社会主义大国，帮助欠发达地区发展并不只依赖于中央向地方的纵向转移支付，在实践中，中国还发展出了很多制度化的面向欠发达地区的帮扶政策。各级政府、企事业单位通过定点援助、产业扶贫和消费帮扶等方式，产生了促进欠发达地区发展、减少贫困和乡村振兴的作用。这些做法形成了行之有效的横向转移支付，是具有中国特色的社会主义区域协调发展政策。
四
结语
区域协调发展需要尊重经济现代化和全球化趋势下的经济规律。在经济现代化和全球化的进程中，中心城市、都市圈和城市群对于区域协调发展将发挥日益重要的带动作用。在“十五五”时期，需要在既有的板块式的区域发展战略基础上，进一步区分人口流入地和流出地，实施更精细的差别化的区域发展政策，在发展中促进地区间人均收入和生活质量的相对平衡。一方面，在中心城市、都市圈和城市群等优势地区，需要进一步深化供给侧改革，提高经济和人口的承载能力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，为实现城乡间、地区间和人群间的共同富裕提供保障。另一方面，需要针对农村地区和人口流出地的未来发展制定有效的转移支付的帮扶政策，促进和实现社会公平正义。这个发展方向既符合区域经济发展的客观规律，也能够进一步在发展中促进相对平衡，走出一条有中国特色的社会主义区域协调发展道路。
