从文本的角度看，各国缔结的投资条约普遍包含两项目标，即投资保护和投资促进。从广大发展中国家的角度看，保护外国投资的重要目的是为了吸引外国投资。然而，经验表明，许多发展中国家并未能有效地吸引外国投资，导致这一状况的原因虽然复杂，但经由投资保护促进投资注入的传统投资条约范式是重要原因之一。近年来，越来越多的国家和国际组织开始关注投资便利化议题，体现为在越来越多的投资条约纳入了投资便利化条款；尤其是，2024 年 2 月，123 个世界贸易组织（WTO）成员方签署了《促进发展的投资便利化协定》（Investment Facilitation for Development Agreement，以下简称IFD），这是投资便利化实践取得的重大进展。诚然，投资便利化实践还处于初步阶段，实践效果尚待观察，但投资便利化议题的兴起不应仅被认为是丰富了投资条约的实践，还应被认为是对经由投资保护促进投资注入的传统投资条约范式的超越，是投资条约的一种范式转换，构成了更为广泛意义 上的“赋能国际法”实践的组成部分。中国在推动投资便利化实践方面既具有重要的国家利益，也具有独特的实践优势，应成为国际投资法中投资便利化议题的主要倡议者与推动者。
一、经由投资保护促进投资流入：传统国际条约范式之反思
1965 年《华盛顿公约》序言指出，私人投资者在通过国际合作以促进经济发展中发挥了重要作用，而解决投资者与东道国之间发生的争端尤其重要。其中蕴含了一种重要的假设或期待，即强有力的投资者—东道国争端解决机制（ISDS 机制）可以促进外国投资。这种假设或期待也针对实体性投资规则，即在投资待遇与投资保护方面对东道国施加高标准的义务。也就是说，东道国“承诺保护资本，以换取未来更多资本的前景”；而更多的投资注入推动东道国发展，能够促使东道国更好地履行义务进而发挥示范效应，也促使更多的国家接受投资条约。
表面上看，投资条约强化投资保护确有部分弥补外国投资者投资后议价能力下降、“锚定”东道国对外资承诺的价值。然而，关于投资条约究竟能否真正促进投资注入东道国的实证研究结论却莫衷一是，但普遍认为投资条约在促进外国投资方面的作用是有限的。相反，传统投资条约范式过度强化投资保护目的加剧了投资条约两大目的之间的失衡。在1987— 2023年已经审结的ISDS争端中，有近半数的ISDS仲裁结果有利于外国投资者，并且东道国往往被裁定需向投资者支付巨额赔偿。由此人们逐步认识到传统投资条约对投资保护的强调甚至已经超过投资者对东道国的正当期望，传统投资条约范式被认为面临“正当性危机”。
传统投资条约之所以未能发挥促进外国投资的预期作用，主要源于以下原因。
传统投资条约虽然将投资促进和投资保护确立为两大目标，也同时纳入投资条约，但相较于投资保护目的由强有力的ISDS机制予以落实，投资促进目的则主要以软指导引领，未纳入执行机制或监督机制，履行程度和效果取决于缔约国的自愿执行程度，在实践中投资促进目的往往被虚化。
传统投资条约虽然在形式上对缔约各方施加同等义务，但是在特定投资条约下投资流向通常是单向的，实践中东道国多被要求承担保护投资的主要责任；而投资者母国却不会被要求承担投资促进的主要责任。这一方面源于投资者母国通常不被视为国际投资活动的直接参与者，其主要贡献在于为其本国投资者提供必要的信息、资金或外交支持；另一方面源于投资促进义务可能涉及转移支付或资源分配，投资者母国通常不愿意在投资条约中承担明确的投资促进义务，而是偏好将信息提供、资金援助、海外投资保险或其他投资促进义务通过国内政策而非投资条约予以落实。
ISDS 机制最初设想的是通过提供更好的争端解决机制以促进外国投资，实践中却将投资者和东道国置于了对立而非合作的状态，仲裁裁决的“投资者友好型”倾向及裁定东道国特别是发展中东道国向投资者提供巨额赔偿的部分裁决结论，更加剧了部分发展中东道国频繁被诉，致使部分东道国以退出《华盛顿公约》甚至提前终止投资条约进行“反制”，投资条约中的投资促进目的自然变成了“无本之木”。
针对传统投资条约的内在不足和实践失衡，联合国国际贸易法委员会（UNCITRAL）、解决投资争端国际中心（ICSID）和主要经济体提出了多个改革方案，希望通过对安全、环境、劳工等直接关涉东道国正当管理权的问题予以适度回应，对ISDS机制予以优化。部分改革建议还涉及东道国的实际增值条款（如业绩要求）、可持续发展投资、侧重机构改革等，但是传统投资条约范式以投资者母国主导、以投资保护为中心的“桎梏”，制约了现有的改革方案只能是“零敲碎打”的改革，甚至是以程序正义“伪装”更接近于实质正义，无法真正提出更均衡的投资条约完善方案。
值得注意的是，传统投资条约范式不契合当下国际投资法发展需求进而引发的困境，与以WTO规则为代表的国际贸易法存在诸多相似之处。WTO（包括其前身GATT）最初致力于降低成员方关税水平以减少贸易壁垒、降低交易成本进而推进国际贸易便利化乃至自由化，但当关税水平降到较低水平后，关税外的其他贸易障碍（非关税壁垒）等就成了阻碍贸易便利化的最大障碍。与此类似，在传统投资条约范式下，希望强化东道国对投资保护以促进投资注入，却未充分关注投资落地中的障碍（ground-level obstacles），这些障碍的存在使投资无法更加便利地流动。2021年WTO对《贸易便利化协定》（TFA）生效以来的首次评估显示，尽管其认为TFA在持续支持、监管实施仍有待加强，但也肯定了成员方在及时通报其承诺分类、约70.5%的贸易便利化条款得到实施、为需要实施贸易便利化条款的成员方提供技术援助方面已取得了实质性进展。在各成员方当前政治互信和经济合作 动力相对不足、无法进一步达成高标准规则的情况下，TFA不要求各成员方采取整齐划一的标准，转而采用主动性方式减少障碍、降低成本，取得了正向效果。如果对比IFD和TFA，不难发现IFD 在理念、结构和执行方式上均受到了TFA的影响。TFA在改善全球贸易环境方面的成功经验为投资便利化提供了一个有价值的范式参考，激发了类似措施在投资领域中的应用，以促进国际资本的流动性和跨境投资的便利化。投资便利化应运而生，昭示着其可能成为推动投资条约范式转换的关键力量。
二、经由投资便利化促进外国投资：投资条约的新范式
尽管投资便利化是当下国际投资法领域的新兴议题，但对其的探讨最早可追溯至 20 世纪四五十年代，当时主要讨论各国的投资政策，对投资便利化的相关用语和范围边界比较模糊。1989 年美国与墨西哥签订的《关于贸易和投资便利化谈判的谅解协议》首次涉及投资便利化内容，其中提及“在生产领域和相关问题上进行谈判，以便促进贸易和投资，并促进两国市场的可预测性和确定性”，但未对便利化措施作进一步说明，基本体现了两国对投资便利化的早期认知。亚太经济合作组织（APEC）自 1989 年起率先启动对投资便利化议题的探讨，2008 年通过的《投资便利化行动计划》（APEC Investment Facilitation Action Plan，IFAP）向各经济体提供了制定国内相关政策的参考示例，还在 2013 年、2015 年、2017 年、2019 年、2023 年五次发布投资便利化报告。最新的 2023 年报告尽管肯定了各经济体在推动投资便利化方面取得了一定进展，但也明确指出在政策透明度、简化投资程序、提高行政效率以及增强政策的可预测性和一致性方面仍需要进一步努力。2016 年联合国贸易和发展会议（UNCTAD）《投资便利化全球行动清单》（Global Action Menu for Investment Facilitation，以下简称《行动清单》）提出的十条行动路线可用于对国内立法和国际条约两个层面的检视。在 2015 年前签署的投资条约中，投资便利化条款并不常见，实施效果更是有限，在2015— 2023年签署的投资条约中，投资便利化条款已成为“常规条款”。特别是，IFD 的签署不仅标志着多边层面的首项投资便利化协定达成，尽管 IFD 未纳入市场准入、投资保护及 ISDS 机制等高度争议性问题，也未对将因投资便利化条款可能引发的争议解决做出安排，但已极大提振了国际社会通过投资便利化议题加强合作的信心，进而推动投资便利化条款“蓝本”的达成。
投资便利化作为一项正在发展中的新议题，从横向看，其处于“跨国立法”与“国家间立法”协调之中。相较于跨国立法（如 APEC、UNCTAD）已经初步发展起相对系统化的“国际标准”；在作为国家间立法的投资条约中，投资便利化条款远未“标准化”，可能涵盖提高透明度、简化和优化行政程序、设立联络点、加强国内监管一致性和跨境合作、对不同缔约方的特殊和差别待遇安排，以及可持续投资等内容，甚至还存在“投资便利化应包括外资利益最大化及促进东道国发展等意涵”的观点。
从纵向看，投资便利化定义也在不断演进和扩展中。早期观点认为，投资便利化主要旨在提高投资框架的透明度和预测能力，简化与外国投资者有关程序，加强东道国、投资者母国、投资者及其他利益相关方的协调与合作。近年来，改善投资环境、消除投资障碍、投资许可便利化、对投资相关人员的入境和居留提供便利、透明度和投资问题的能力建设、投资者与私营部门之间关系的措施也被纳入检视范围，甚至还将负责任的商业实践、反腐败、联络点、投资环境审查、接受投资者投诉以及成本合理的争端解决机制等具体问题涵摄其中。尽管各观点莫衷一是，但大致可以总结为投资便利化指在投资活动的各个阶段，东道国政府为吸引外国投资而采取的最大限度提高其管理效力和效率的行动，目的在于使投资者更容易建立和扩大业务、更容易在东道国开展日常业务，其核心要素在于提升投资措施的透明度和可预测性、简化行政程序和提高效率，并促进国际合作和发展。
投资便利化具有三个重要的基本特征：第一，涵盖投资进入、投资经营和投资退出的投资全生命周期，强调通过提升东道国的机构管理水平、提高承诺范围内的投资流动效率和透明度、减少外资管制的灰色壁垒、完善争端预防机制等水平，保护外资免受更大损失。第二，尊重不同国家履约能力的差异，不要求采用整齐划一的标准和步骤，允许发展中国家特别是最不发达国家设置合理的过渡期甚至享受豁免，确保东道国在适用规则标准和决定市场开放水平方面具有自主性和灵活性，这可能有助于调和传统投资条约范式中的内生矛盾、修正投资条约缔约与实践主体的“错配”。第三，关注东道 国能力建设，优化投资政策、投资工具和投资程序，改善整体环境，有助于通过能力援助推动发展中国家之间的发展合作，提升各国的能力建设和制度建设，以纠正传统投资条约范式下国际投资治理中的“非对称形态”。
在国际投资法领域，不仅围绕 ISDS 机制存在范式竞争，对 ISDS 机制所根植的投资条约也同样存在范式竞争。投资条约中纳入的规则是经济利益、政治驱动以及战略选择等多种因素综合博弈后的结果。当下，由于国际社会整体从强经济驱动转向弱经济驱动 , 各国比以往更加注重维护自身的主权利益，对投资条约的谈判焦点从提供更高的投资保护转向拓宽自身政策自主选择空间。投资便利化不追求整齐划一的标准，转而关注改善东道国的投资环境和履约能力，关注经济价值（减少交易成本）、能力价值（提升现代治理和机构能力建设）和目标价值（推进投资可持续发展）。因而，投资便利化的兴起表明了一种投资条约范式的转变，这种转变具体表现在以下方面。
投资便利化强调缔约国主动性减少投资障碍，便利投资流动，关注减少潜在摩擦，预防争端并适 度减少采用对抗性的 ISDS 机制，突破了传统范式下对个案的得失利弊考量，转而以全局视角、发展眼光看待投资条约的价值，强调个体利益与整体利益、短期利益与中长期利益的整体平衡，本质是以成员国“由内而外”的自主性发展替代了传统范式下“由外而内”的责任落实机制。国际社会比以往更加深刻地认识到，能力不足制约了发展中国家对于国际法下权利义务的认知、接受和履行，传统范式 下的“赋责”机制无法使发展中国家缩小与发达国家之间的差距。在新范式下，在处理利益关系时，兼顾投资者、投资者母国、东道国等各方利益并尽力惠及其他利益相关方；在解决潜在纠纷时，尽量避开利益直接冲突的问题，强调对东道国能力建设的重要性，着重通过提升东道国履约能力、改善营商环境以提高东道国对资本的吸引力，促进资本的更均衡流动。
投资便利化议题适用范围在纵向和横向两个维度都得以延伸。纵向上，相较于传统投资条约主要规制投资准入后阶段，投资便利化议题已经开始延伸至投资准入阶段，APEC、UNCTAD、WTO 等推进的投资便利化方案不仅基本涵盖了投资准入阶段，还致力于推动国际投资政策朝着“对有前途的投资者给予一定程度的设立前待遇”的方向发展。横向上，传统范式以投资保护为中心，通常对特殊部门提供保护和促进，相当于原则限制、例外开放；而新范式原则上普遍适用于所有投资领域和部门，仅在需要特殊保护或特别促进领域引入特别措施，实质上转向了原则开放、例外限制。
当下 ISDS 机制多个改革方案确实对东道国规制权及可持续发展因素予以了更多尊重，并试图通过对透明度、法庭之友、上诉机制等程序性规则改革回应面临的“正当性危机”，但上述改革方案都无法解决传统投资条约范式下“投资者利益 + 母国利益＞东道国利益”不等式关系，更无法摆脱“实力决定收益”的底层逻辑。投资便利化不以硬法模式为特征，在避免投资保护主义、设置开放透明投资条件、提供投资法律保护、提供公共参与机会、保持国内国际投资政策协调、促进投资者负责任企业行为、加强国际社会合作等问题上达成的原则性一致，既可以作为各国制定国内投资政策的参考，又可以寻求“最大公约数”，并作为未来全球投资协定的蓝本基础，其从整体性思维出发，以软治理方式 寻求整体利益最大化，有助于缓解“公私冲突”。
在传统投资条约范式下，发展中国家对条约规则制定的参与度低，多依据资本输出国提供的“蓝本”为基础进行谈判。为了吸引外资，发展中国家即便知晓投资条约可能对其产生不利影响，但在投资条约制定中依然不得不主动跟随或被动接受“蓝本”。随着中国、巴西、印度等发展中大国整体实力的抬升，它们对国际投资法的理念阐述和主张辩护具有更强的精微论证能力，更注重积极对外输出话语以提升其软实力。以 IFD 谈判过程为例，除“为了发展的投资便利化之友”（FIFD）和“中等强国合作体”（MIKTA）两个主要谈判集团外，主要发展中成员方也提交了各自的议案和法律草案， 最终形成的 IFD 文本中较多采用的选择模式，也可以部分印证发展中国家正在试图通过推动投资便利化议题谈判强化投资规则话语权，进而改变规则话语中“北强南弱”的失衡局面。
传统上，规则性被视为国际法的基本属性，以往 ISDS 实践中仲裁庭对投资条约中高度抽象、模糊的条款进行解释，试图确立起对投资条约解释和适用中的相对确定性。仲裁庭这种“打补丁”效力可能凌驾于东道国解释甚至投资条约缔约各方联合解释之上，特别是其他仲裁庭又通过“交叉援引”（cross-reference）强化实际造法效果，使投资条约的适用和解释权则实际落入了仲裁庭手中，而投资便利化条款本身带有极强的包容性和弹性，其主要是由东道国提出方案，进行论证、推广并寻求广泛接受，实施过程中还可能进行完善和优化，但其主要裁量权将被保留在东道国手中。
三、推动投资便利化实践的已有方案与有效性考察
基于推动投资便利化实践的已有方案的内容和特征，大致可将其分为如下五种类型。
APEC 和 UNCTAD 等国际组织确立的投资便利化框架和指导原则尽管缺乏强制法律约束力和强制执行力，但可以提供政策性指引。相较于 APEC强调以改善国内政策环境为目标，重点关注经济体内部投资促进政策透明度和可预测性，并提高投资决策程序的效率和质量；UNCTAD 则更强调将 投资便利化方案纳入投资条约之中。早在《2015 年世界投资报告》中，UNCTAD 就已将投资便利化与 ISDS机制改革视为投资条约改革的平行议题；2018 年《国际投资体制改革方案》中更明确地将投资便利化作为引领投资条约面向可持续发展并建构新一代投资条约的重要一环。值得注意的是，APEC 对各经济体便利化政策和措施进行定期评估并每两年发布报告的机制，有助于以“同行 评议”（peer review）、“互查互纠”方式推进各经济体投资便利化水平向上发展。
IFD 以在国内法中强化东道国能力建设为中心，尽管其对不同成员方进行特殊和差别化安排，允许发展中成员方和最不发达成员方选择不同类别条款，但也要求东道国遵守 IFD 义务而推进国内投 资便利化改革、促进最佳做法和制定全球标准；并规定通过 WTO 秘书处向发展中国家提供技术援助和能力建设支持；同时推动跨国立法，通过改善各国投资机关之间的信息交流，促进同行学习和能力建设。此外，还要求提高对投资者及投资者母国的义务要求，要求投资者母国在支持对外投资方面承担透明度义务，并要求投资者母国承诺投资者提供企业社会责任承诺。IFD 方案规制东道国、投资者和投资者母国三方，对东道国以能力建设为中心，对投资者母国和投资者则以赋责为重点。
巴西传统上不支持采用传统投资条约范式来促进投资，2015 年前虽然签署过 14 项投资条约，但是均未批准。2015 年起，巴西开始转向推广其主导的投资合作和便利化协定（CFIA），目前巴西 2015 年与安哥拉和墨西哥签订的 CFIA 已经生效。特别是，2020 年巴西—印度 CFIA 的签署昭示着该模式已得到两大发展中大国的支持，除了明确便利投资目标外，还对投资者赋责、对东道国赋能和 完善双层机制三方面进行了安排，具体表现为：第一，对投资者设置具体义务，要求投资者遵守反腐败和税收义务，还为尊重人权、保护环境等负责任的商业行为制定了准则和标准。第二，强化东道国监管权，允许东道国在破产或资不抵债、刑事违法、执行司法或行政决定、国际收支严重困难和外部财政困难时限制资本转移。第三，要求缔约国在国内层面推动投资合作和便利化议程，并建立投资争议预防机制；国际层面组成两国联合委员会，促进政府间的对话和合作，并以国家间仲裁作为争端解决的 最后手段，且允许在国家间仲裁裁决中裁定赔偿金。CFIA 在对投资者赋责和对东道国赋能的基础上，更对缔约国如何在国内层面和国际层面推进投资便利化提供了机制建设要求，使其更具操作性。
欧盟委员会近年来在签署投资条约中着重在“可持续发展”底色基础上强调投资便利化。以 2023 年欧盟—安哥拉可持续投资便利化协定（SIFA）为例，其中提及“便利”（facilitate）和“便利化”（facilitation）共计 40次，并对联络点、协调和定期审查机制、合作体制、执行机制、决策机构和公众参与等事项进行了重点规定。SIFA 不仅将投资便利化置于可持续发展的语境之下，赋予了投资便利化更大的发展空间，还通过明确审查机制、合作机制、公众参与等执行机制要求，进而“倒逼”投资便利化目标的落实。
非洲国家近年来通过的数份投资条约都强调加强东道国国内机制建设，如 2016 年《东部非洲国家联盟示范投资法》要求成员国设置协调、鼓励、促进和便利投资的“一站式”投资促进机构，为投资者提供必要的支持和帮助。2016 年《南部非洲国家联盟国际投资计划》则要求成员国应迅速批准授权来促进投资、创造可预测的投资环境、开展投资促进活动、提供建议和定期交换信息并建立对成员国投资制度进行介绍的专门网站。2007 年《东部和南部非洲共同市场投资协定》规定成员国应共同制订和实施促进投资的合作与便利化计划；定期公布资料，以提高条例、政策和程序的透明度，并简化和加快各级投资项目的申请和程序。非洲国家采用条约范本方案将东道国国内机制完善作为投资便利化的重点，强调信息门户、简化行政程序和提高效率等相对较低水平的投资便利化措施，这种务实的安排与部分非洲国家国内机制现有的发展水平较为契合，更具有实践的可行性。
客观上，理性投资者均希望降低其在东道国投资的额外交易成本并将其投资收益最大化；与此同时，东道国也希望吸收和维持外资以实现其发展，因此，缔约国特别是东道国在国内法层面制定其投资便利政策，并在双边、区域和多边层面推进跨境合作的可行性。如上一部分所述，部分国际组织和国家已围绕投资便利化议题提出了各自方案，足以佐证投资便利化议题已成为国际社会推进国际投资治理的新着力点，并且从多个维度展现出其对投资促进的可行性。
目前，投资条约中纳入的投资便利化条款已从抽象转向相对具象，从附属贸易便利化转向以贸易便利化与投资便利化并重。2023 年 UNCTAD 结合《行动清单》对 2015— 2023 年新签署的投资条约统计发现，除了有超过 50% 的投资条约包含了透明度这一投资便利化要求外，其他高频出现的投资便利化条款大致可分成四类，各类条款在投资条约中出现的频率分别为：第一，关于东道国监管环境的措施，包括公开投资措施要求（54%）、人员进入和居留要求（37%）、客观适用申诉权与复审权 （22%）、规则制定实践与监管一致性（14%）、简化行政程序（5%）；第二，创设投资者参与东道国监管措施决策的条款，包括投资者对拟议中的监管措施评论权（35%）、投资者参与的联络点（16%）；第三，建立缔约方及其机构之间持久合作的机制，包括建立合作机制（44%）、技术援助及能力建设（12%）；第四，明确针对可持续投资的主动性特征（23%）。
投资便利化实践在信息门户和数字单一窗口两方面表现得较为突出。2016— 2021年，拥有数字化投资信息门户的国家数量已从 130 个增至 169 个，全球平均质量评分从 5.2 分提升到 5.3 分（满分 10 分）；同时拥有数字单一窗口的国家从29 个增至 75 个，全球平均质量评分从 6.0 分提升到 6.3 分。由于部分发展中国家新增了一些初级门户，导致 2021 年发展中国家在信息门户平均评分反而从 5.4 分降至 5.2分；而在数字单一窗口方面，发展中国家的表现则更加“吸睛”，平均评分甚至已超过发达国家平均评分，从而更凸显了发展中国家对投资便利化条款的重点推动。贝宁、伊拉克、肯尼亚、多哥四个发展中国家在信息门户和数字单一窗口两方面取得了双满分的成绩，成为全球领先者，而这个成绩的取得离不开 UNCTAD 的技术援助。
投资便利化实践已取得的成果主要集中在信息门户和数字单一窗口两方面，而这两方面属于提高透明度和简化行政程序方面的“入门级”措施。换言之，UNCTAD 评估报告尚未对投资者参与决策、持久的合作机制和可持续投资等三方面的投资便利化实践效果进行评估，一定程度上也表明了当下较普遍的投资便利化实践尚未进入“深水区”。要充分发挥投资便利化条款的潜力，还需要进一步的国际合作和持续支持，尤其是针对技术援助和能力建设的具体措施，以确保相关措施能够得以有效实施。当然，由于不同国家国内决策和执行机制也存在明显差异，部分国家即便在投资条约中承诺了投资便利化，且也尽最大努力予以执行，依然可能因能力差异而无法达到预期效果。此外，还存在数个制约投资便利化实践效果充分发挥的不利因素。
（1）投资便利化多个方案之间协同性不够
投资便利化议题具有高包容性且尊重参与方的能力差异，但在一个国家参加多个条约而多个条约中投资便利化议题涵盖的内容、评估标准、实施机制等不尽相同时，就可能引致投资便利化实践的差别化和碎片化；这种实践结果又可能进一步放大规则的不统一和“竞争性自由化”的问题，进而造成全球的投资环境更加复杂。
（2）投资便利化实践的推广和提升路径安排不明
国际社会对投资便利化与投资保护究竟是补充关系、并列关系还是替代关系尚未形成共识，未来如何推广和提升投资便利化实践有待持续考察。譬如，IFD 虽然获得了 123 个成员方的认可，但是在性质上仍属于 WTO 中的诸边协定。按照 WTO 规则，诸边协定可以分为封闭式诸边协定和开放式诸边协定，前者仅对签署该协定的成员方有效，而后者只要满足关键多数原则，就可以依据最惠国待遇对其他成员方适用。从目前进展和发达成员方整体反应较为冷淡的态度上看，IFD 达成封闭式诸边协定的可能性不大；如 IFD 成为开放式诸边协定，由于最惠国待遇受到类似区域贸易协定安排等例外减损，其未来进一步提升和推广的前景更不确定。
（3）投资便利化实践缺乏评估标准
现有多元方案对投资便利化实践尚未建构起相匹配的系统性评估体系，具体表现为：第一，缺乏对实施情况的量化指标和阶段性要求。即便部分投资便利化条款中罗列了便利化指示性清单，但大多未纳入阶段性目标和时间表，无法依据量化考核目标进行推进。第二，缺乏对实施效果的评估机制。现有投资便利化条款虽然纳入了国家间联合委员会、沟通机制和会议机制等机制，但是上述机制是否会“口惠而实不至”，还有待执行结果得到定期的自我评估机制和第三方评估机制的证明。第三，国内法与国际法尚未形成有效互动。投资便利化是一个联通国内法和国际法的议题，APEC、UNCTAD 等跨国立法提供的指示性国际标准为各国国内法和政策制定提供了“自上而下”的政策指引；而各国在投资条约和国内法层面上推进的改革方案也应“自下而上”对国际标准产生影响，如提升投资管理的效率和有效性、设立投资咨询机构和争端预防机制、增强投资政策适用的一致性和可预见性等。但从目前的实践看，各国国内差异化措施“自下而上”对国际标准的发展有待进一步增强。
四、投资条约范式转变背景下的中国投资便利化实践
从以投资保护为中心的传统投资条约范式转向以投资便利化为中心的投资条约新范式不仅是全球投资框架中的显著转型，也反映了全球经济中权力结构和优先级的变化，将对国家政策、国际关系以及全球经济的可持续发展产生重大影响。这一转变需要国家在维护双向投资利益中寻找新的平衡点。IFD 是中国首个在 WTO 牵头设置并成功结束谈判的重要议题，代表了中国在投资条约层面推进投资便利化议题的最新实践。未来中国还应在国内层面与国际层面协同推进投资便利化实践，进而提升中国在投资规则中的话语权。
国际投资法是联通国内法与国际法的重要内容，更是统筹推进国内法治与涉外法治的重要场域。当下，中国正在主动对接、积极吸纳高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放，提升贸易和投资自由化便利化水平，建设更高水平开放型经济新体制；与此同时，中国也在积极参与新一代国际投资规则的构建。中国的主张能否迅速转化为国际通行规则不仅有赖于中国积极参与和对外推广，更取决于能否以适当议题为依托。
投资便利化议题的兴起是一个重要契机，中国应当顺势而为，积极发挥发展中国家的数量优势，引领其他发展中国家与发达国家共同以投资便利化议题构塑更均衡的投资条约。 2016 年《二十国集团全球投资指导原则》（G20《指导原则》）是中国率先在世界上提出倡议性投资便利化方案，充分展示了以投资便利化议题为进路推动国际投资规则进一步发展的基本态度。中国在国际层面积极纳入投资便利化议题的同时，也在国内法中强调推进“法治化、国际化、便利化”原则或“市场化、法治化、国际化、便利化”，其中便利化已成为相对固定的要求。
（1）庞大的双向投资基础
经过改革开放 45 年的发展，中国已从资本输入国迅速成长为双向投资大国。截至 2023 年底，中国设立外商投资企业共计 1179853 家，共计利用外资 28427 亿美元，2023 年，中国实际使用外资金额 1632.5 亿美元，虽然同比下降 13.7%，但规模仍处相对历史高位。截至 2023 年底，中国连续 12 年位列中国对外直接投资流量的前三，2002— 2023 年年均增速更是达到 22.1% 。
（2）相对丰富的争端解决实践经验
截至 2023 年底，中国政府被诉 9 起，中国投资者（含港澳投资者）起诉 19 起。通过 ISDS 实践，中国投资者和中国政府不仅对仲裁庭在对投资条约 / 投资合同的解释和适用的基本逻辑有了直接认知，更对传统投资条约范式可能引发的风险有了更精准的把握。此外，随着“一带一路”倡议下 中国与相关国家之间投资流动的增加，还可能进一步打破国际投资中传统的“南北冲突”并产生新矛盾，传统投资条约范式在对此类争端解决中可能发生尖锐的冲突，亟须争端预防和争端解决机制优化。
（3）已有国际投资条约中投资便利化条款的实践
中国是传统投资条约的积极参与者和践行者，截至 2024 年 9 月底，至少已经签署了 146 项双边投资条约，数量位列世界第二，其中 110 项已经生效。近年来，中国亦积极推进 FTA 建设，已签订的 22 项 FTA 已经覆盖了 29 个国家。上述条约中部分已纳入了投资便利化条款（核心内容如表1所示）。
表1 中国已签署投资条约中的投资便利化条款比较
表1显示，中国已签署的投资条约纳入的投资便利化条款规定相对零散，且均未涉及可持续投资问题，相关规定主要集中于东道国监管环境的措施和合作机制、技术援助两方面。其中，RCEP 代表了中国对外签署的投资条约中投资便利化条款的最高水平；两项 CEPA 代表了中国目前接受的投资便利化实践的最高水平。尤为值得一提的是，上述投资条约相对缔约方基本是环太平洋国家 / 地区，这是否可以推论中国与环太平洋国家 / 地区有着更强烈的推进投资便利化实践的共同意愿。2020 年底文本谈判基本完成的《中欧全面投资协定》（CAI）则走得更远，不仅首次纳入了可持续发展投资，还涉及了市场准入和负责任的商业实践，代表了中国目前可能接受的投资便利化的最高水平。
（4）对投资便利化的国内实践探索
尽管 2019 年《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）框架上仅设了投资促进、投资保护和投资管理三章，未单列投资便利化章节，但投资便利化内容实际散见于各部分，与之配套的实施条例对投资便利化要求予以明确，提升了投资便利化内容的可执行性。同时，截至 2024 年 9 月底，中国已分八批建设了22 个自由贸易试验区。各个自贸试验区虽各有侧重，但均将推进投资便利化、提升政策透明度和行政效率等作为重要任务。除了在《总体方案》中有所体现外，各自贸试验区基本采纳了企业准入“单一窗口”和负面清单管理模式，实质上与《行动清单》行动路线一“提 高与投资者相关的投资政策、法规和程序的可获得性和透明度”和行动路线三“提高投资行政程序的效率”要求内在相通。当然，多个自贸试验区并存竞争也加剧了实践的碎片化，如何更好地发挥积聚效应将是未来努力的方向。
（5）“软硬结合”投资治理的策略和准备
如果将投资条约中关于投资待遇、资金转移、征收和 ISDS 机制等具有强制约束力要求视为硬法，那么对应地就可以将那些未设置强制约束力但有实际执行效果的规则视为软法。软硬结合是当下全球治理的主基调，无论是中国倡议的 G20 《指导原则》和主导推进的 IFD，还是提出的人类命运共同体和共商共建共享原则本身就蕴含着软硬结合的高度政治智慧。当多边规则暂无法实现时，先寻求双边或小多边发展，通过“先行先试”收获经验后再推广到多边层面；或当有强制约束力机制谈判停滞不前时，先以软规则打破僵局，再通过多方信息互换、友好磋商机制等消弭或减少分歧，进而达成有约束力的机制。这种对难题的局部处理和柔性处置尽管可能无法快速“一揽子”解决问题，但“小步快跑”总胜过问题被整体搁置和拖延。投资便利化在设定总体目标的前提下允许多种标准并存，与软硬结合的投资治理理念具有内在自洽性。
由于中国已签署的投资条约大多缔结于 20 世纪 90 年代和 21 世纪初，而投资条约有效期通常为 10 年或 20 年，大量的投资条约目前正处于重新谈判或修订的“窗口期”，所以应抓住这个契机，在新一代投资条约谈判中纳入投资便利化条款。
（1）提供相对标准化的投资便利化条款作为“公共产品”
在中国已签署的投资条约中，约有一半在序言中发现投资便利化的倡议，而近年来签署的投资条约和含投资规则的自由贸易协定中更开始对投资便利化进行了具象化规定。鉴于两项 CEPA 投资协议属于国内的特殊法律安排，RCEP 第十章第 17 条（投资便利化）代表了中国对外缔结投资条约中接受的投资便利化最高水平，其中对投资管理、投诉机制、建议机制、会议机制等的详尽规定可被视为 G20《指导原则》的升级版和加强版，超越了近年来签订的投资条约纳入的信息公开和一站式投资中心等规定要求，但是该条款中“遵守其法律法规”和“应当努力便利”的措辞确立了东道国将以非强制约束力机制推进投资便利化议题且东道国仍将保留较大的自由裁量权的基本立场，这与中国在 G20《指导原则》确立的非约束性有相通性。然而，投资便利化不仅是中国提出的新兴国际投资议题，也是中国在 WTO 框架下设置并引领的首个谈判议题，与投资条约的结构性转向内在契合，因此，中国不应止步于此，更应将投资便利化条款尽量标准化，并作为“公共产品”对外推广。
（2）确保投资便利化内容在新旧条约之间的兼容
中国已签署的投资条约中关于投资便利化和投资促进的表述，以及 RCEP 投资便利化条款的规定，总体上停留于宣誓性表达或最大努力条款水平，这尽管可能有将投资便利化议题作为传统投资条约谈判停滞情况下的临时方案或应急措施的现实考虑，但也一定程度上显示了中国对未来如何进一步推进和落实尚无较清晰的规划。未来中国要以投资便利化议题作为推进传统投资条约范式转变的抓手，必须系统考虑其定位和发展路径。新范式对旧范式的竞争将是一个长期的过程，“补充关系— 并列关系—替代关系”的递进过程也符合新兴大国“跟跑者—并跑者—领跑者”的发展路径，因此，在纳入投资便利化议题时要保证其新旧条约的兼容，并且将投资便利化议题与“硬约束 + 软指导”相结合的执行机制相配套。
（3）推进国际技术服务中心的建设
考虑到不同国家在投资便利化规则和实践发展水平上的差异，在实践中应注意对需要援助的发展中国家开展需求评估。与发达国家相比，发展中国家在人才、技术、资金的匮乏，短时间内很难对国内立法和政策进行系统评估。需求评估是推进投资便利化的关键一步，更是发现“堵点”的关键。对此，国际组织和中国等有能力的国家可以派遣专家或提供培训等方式协助发展中经济体开展需求评估工作，进而提高各经济体需求评估工作的效率和质量。具体包括：第一，推动建立审查机制，审查缔约成员需求评估结果。由于各缔约成员在投资便利化领域的认知参差不齐，完全将评估工作由其自负可能引致需求评估不到位，其公允性也容易被质疑。为此，可牵头在 WTO 或世界银行之下成立一个专门的咨询小组，根据系统的需求评估指南以及各缔约成员提供的本国关键数据对其需求评估结果进行审核，保证需求评估结果的质量。第二，积极参与建设国际法咨询中心。针对各缔约国认知和能力的差异，UNCITRAL 第三工作组拟成立国际法咨询中心着重于提供技术支持和协助，其核心目标就是针对投资争端解决程序提供法律支持和咨询，在充分收集和掌握国际投资案件的累计信息和最新动向基础上，作为交流信息和分享最佳做法的论坛，可以提供对案件的初步评估，包括解决争端的适当手段，上述强有力的技术服务支持有助于缔约国更好履约并将成功经验复制推广。
尽管中国对当下多个国际组织和多国推动的投资便利化条款方案都积极参与，并展示了开放接受的态度，但投资便利化实践对中国现行法律与监管框架、市场准入、监管透明度方面提出了更高要求，要求中国对此提出预案准备。
以投资便利化为中心的投资条约新范式同时包含“规则驱动 + 成员方驱动”“自上而下 + 自下 而上”以及“由外而内 + 由内而外”等多元互动关系，但是其推进重点在于成员方驱动、自下而上和由内而外这三个维度。新范式能否真正落实、能否提升东道国能力以及能否真正促进投资是一个持续、渐进、反复的过程，只有当投资政策、投资工具和投资程序良性互动协调并形成闭环，才能共同推进投资便利化目标的实现，且应重点关注缔约国特别是东道国的能力建设。
（1）第一，推进组织和机构能力建设
缔约国的组织和机构能力建设通过对公共部门改革、机构能力发展、制度建设和管理能力提升便利投资流动、改善投资绩效。为避免流于形式，首先，应以中国发展诉求为根本、以弥合和减少发达国家和发展中国家的能力差异为重点，并以能力建设为进路。其次，应全面分析和评估区域、国家和地区层面增强能力建设的机会和潜力，为促进发展中国家能力建设的资金援助和技术支持建设合作机制，这种合作应以激发缔约国能动性为首要目标。最后，推进人力、机构和制度“三位一体”且“逐级递进”的建设能力，其中人力资源建设主要包括教育和培训；机构能力建设是在具备充足人力资源的基础上，新设或组合现有机构实现相应目标的任务和工作；制度能力建设则在机构能力建设的基础上更进一步，将投资便利化实践予以凝练，通过法律、政策、标准或其他方法推进规则达成，特别是话语输出。
（2）推进投资治理和政策能力建设
首先，应优化投资政策，理论上应涵盖提高透明度、稳定性及行政效率等要求，这是能力建设的立足点。近年来，中国签署的投资条约大多已经明确了提升东道国政策的透明度要求，即要求东道国制定或调整投资政策时应如实、主动、完整、及时地对外公布。特别是，在与加拿大、安哥拉签署的投资条约允许提前公布并给予另一缔约方和投资者对拟议监管措施合理评论的可能；此外，还包括简化行政程序和合理、一致性地实施等。在承继上述已经形成基本共识的投资便利化措施外，还可能涵盖以下三方面内容：其一，保证和提高政策稳定性，东道国作出行政决定应严格遵守法律法规，在决定过程中应充分听取意见并接受利益相关方质询，已公布政策非因法定特殊情况并经法定程序不得变动，保证行政决定的预测性；同时还应确保立法和政策决定的整体一致性，这既包括不同行政部门对同一投资事项的不同阶段规制应保持整体一致，也包括同一行政部门对于同时期的同类投资事项作出的决定也保 持基本一致。其二，中国不仅应关注简化行政程序，更应注意优化行政程序，明确各部门的权责边界，避免“多头管理”或“管理真空”；应及时引入新技术提升行政效率，及时处理投资者正当业务需求，必要时安排“快速通道”以应对突发情况。其三，建设高质量的门户网站、公众号、小程序，必要时辅以宣传册等对相关业务办理进行说明或指引。其次，应设置便利投资工具。无论是 CFIA、SIFA 还是中澳 FTA 中纳入的双边投资委员会等，都强调评估东道国投资环境和条约执行情况，进而推进缔约方之间及时沟通和信息互换，但是这些原则性规定还应转化为实践中具有操作性的规定，具体可以包括：其一，设立投资便利化机构负责投资者与东道国之间的“公私对话”。此类机构可以不新设，而采用对现有机构功能的拓展来实现。譬如，可以将中国国际投资促进会的功能从目前的政策推广和会员服务拓展到审查和评估政策透明度、政策稳定性、行政效率并提出形成流程优化建议等。投资便利化机构不仅要建立投资者与东道国之间的常态交流沟通机构，还要与其他业务部门充分联动，承担信息公开、政策查询、导询答疑等与投资相关的基础性业务，以“自查自纠”方式推动投资便利化的充分落实。其二，在投资条约中进一步明确缔约方之间的国家间委员会或联席会议机制，将不定期会议机制相对规范化，明确其组织机制、运作机制和职能内容，着重对缔约国的国内投资环境进行定期评估、审查及规划指导，将投资便利化机构无法解决的国家间问题及时汇总上报，以“互查互纠”方式推进东道国 投资便利化的充分落实。其三，配合投资机制，收集分歧不满及时进行反馈，以“反查反纠”方式推进东道国投资便利化机制的矫正和提高。最后，完善配套投资程序。投资便利化议题规范投资整个生命周期，因此东道国还应积极完善公私对话、部门协调、监测和评估机制，进而确保投资政策和投资工具能够更好地发挥效率，具体包括：其一，东道国应建立一套透明、稳定的业务程序进行公私对话，确保投资者及时了解信息并及时进行阶段性反馈；其二，加强东道国行政部门及机构的沟通协作，东道国应将与便利投资有关但目前分属不同主管机关的职能进行系统整合，进而提升协调效率。
（3）推进监测、评估和信息的能力建设
相较于组织机构和投资治理能力主要属于主导、自主推进的改革内容，推进的监测、评估和信息能力建设则在一定程度上可以发挥“倒逼”效应，具体包括：第一，明确监督主体，确保监督活动的连贯性、一致性和协调性；第二，明确监督内容，即应先通过立法明确哪些投资便利化措施应落实到监督并明确是事前监督、事中监督还是事后监督，尤其是对事中监督和事后监督更应加大监督力度；第三，优化监督程序，既要考虑公平，也要考虑效率。
中国参与了多个投资条约并对不同的投资便利化实践进行了差异化定位和重点选择，具体包括以下内容：（1）以 IFD 等多边规则引领为核心。IFD 在国际投资领域的开创性和先导性体现了中国影响国际投资秩序和资源分配能力和信心，也可以视作中国积极参与全球投资治理规则改革、推进投资 条约范式变革的核心。（2）以 RCEP 和 APEC 等区域性平台作为实施进路，相较于 IFD 等多边方案需要协同的成员方过多且未来是否可能提升为开放性诸边协定尚存在极大不确定性也容易陷入停滞的现实情况，RCEP 和 APEC 等区域性方案由于中国与其他缔约方之间有着更坚实的政治互信和经济合作基础，更容易有效对接并达成一致。（3）以新签或修订双边投资条约建立国家间委员会、市场准入等安排为突破点，将其创新性实践成果及时汇总、完善并加以推广。
由前述分析可知，中国在已签署的投资条约中主要将投资便利化议题集中在透明度问题上。但是在投资便利化议题推进中，透明度仍属于低水平便利，未来还应对投资者更关注的行政行为可预测性、一致性予以更多考虑。具言之，透明度是实现可预测性的手段，而可预测性则是透明度的结果；同时只有避免随意变更或过于频繁更新，保持投资政策法规的相对一致性，才能确保透明度及可预测性的真正实现。然而，在投资法领域，中国现行三类计 7 个负面清单均对外资可进入的行业、股权比例、高管要求等进行了规范。其中包括：其一，统一适用于内外资的负面清单，即《市场准入负面清单（2022年版）》；其二，适用于外商的负面清单，包括最新修订的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024 年版）》以及《海南自由贸易港外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020 年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》；其三，适用于跨境服务贸易的负面清单，包括《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）》《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2024 年版）》和《自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2024年版）》。尽管从纵向看，各个负面清单中的条目数量在逐年减少，有助于政策透明度提升和投资结构优化，但是多版负面清单并立，加之更新过于频繁、不利于提升投资规则的可预测性和一致性。特别是中国目前建设的 22 个自贸试验区各有侧重，尽管各条例均由国务院批准，但各条例的差异化内容不仅可能引发围绕透明度、一致性甚至非歧视性的质疑，还可能在执行中有超过条例甚至与现行立法有冲突的现象。2023 年新修订的《中华人民共和国立法法》（《立法法》）第 110 条第 2 款明确了对单行条例存在的合宪性和合法性问题的审查主体和程序，虽然部分弥补了合宪性审查方面的不 足，但是并未解决各条例冲突反而减损了透明度、一致性和可预测性的问题。
近年来中国除颁布了前述的《外商投资法》及其实施条例、2019 年《优化营商环境条例》，以及现有的三类 7 个负面清单之外，还在大力扩大市场准入改革。2023 年国务院发布的《关于进一步优化外商投资环境加大外商投资力度的意见》、2024 年国务院办公厅发布的《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》以及 2024 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善市场准入制度的意见》均昭示了中国政府深入破除市场准入壁垒的明确态度。具体在投资法领域，中国正在努力替代针对广泛投资领域的逐案行政审批系统，转而仅对限制性行业保留该审批系统，并强调以优化外商投资环境和便利投资流动方式吸引更多的投资。2022 年 11 月 30 日，海南省公布《海南自由贸易港实施市场准入承诺即入制管理规定》，对除了涉及国家安全、社会稳定、生态保护红线、重大公共利益等国家实行准入管理的领域外，正式实施市场准入承诺即入制，依法取消许可和审批，建立健全备案制度。商务部在肯定海南市场准入承诺制的同时，也指出目前对金融和电信市场准入有待进一步加强。世界银行《2024年营商环境成熟度报告》（Business Ready 2024）中未对中国进行评估，无法提供相对中立的数据。我们注意到，少数外国政府和外国商会对中国扩大市场准入改革仍持谨慎态度，尽管此类观点存在偏差甚至错误，但是目前市场准入改革主要着力点在于外资准入环节，对经营中的许可证和履行要求等与市场准入实际效果等相关问题还有待进一步完善。
简化投资审批流程、减少不必要的行政干预、提供一站式服务，根本目的都是提升效率并降低合规成本。在当今社会，数字化已经推动了电子政务实践的运用，重新定义了效率、透明度和公民参与。电子政务功能的开发与利用，有助于加快政务程序、提升行政效率、及时告知申请者申请状态 并降低审批成本。联合国统计显示，在其针对全球 193 个国家全球电子政府发展指数（EGDI）统计中，中国以 0.8119 得分位列第 43 名，属于非常高水平组。特别是，从 2012— 2022 年的十年间， 中国 EGDI 快速从第 78 位上升到第 43 位，但是电子政府功能实践中依然存在部门之间各自为政，互联互通难、数据共享难等问题，因此，还应在电子政务流程和应用程序设计方面，对用户的使用体验感和便利度予以回应，加速构建数字“一站式”投资便利化机制。
前述 2023 年 UNCTAD 对投资便利化评估中虽然未对争议预防机制进行单独统计，但争议预防机制也是投资便利化议题的关键点。相较于传统投资条约范式主要关注对投资者“损失填平”，正在推动的投资条约新范式更强调纠纷纾解，并通过有效的争端预防机制减少投资争端进入 ISDS 争端解决阶段。尽管《外商投资法》第 26 条纳入的外商投资企业投诉工作机制将“及时处理所反映的问题，协调完善相关政策措施”作为其宗旨，2020 年商务部《外商投资企业投诉工作办法》更是对投诉处理进行了专章规定，之后上海、北京、天津、深圳等多地也跟进颁布了各地投诉工作办法，其中虽然都包括向相应政府及有关部门提交完善政策措施的建议以及定期向上级报送情况的要求，但对投诉汇总和提交特别是投诉如何影响到立法没有进一步说明；更没有构建起对潜在投资争端的“过滤”机制。由于中国吸收的外资投资规模巨大，加上各地区差异性显著，直接在中央层面建立一个争端预防机构反而会影响效率的发挥，建议中国可以在省一级参考韩国外国投资监察员和秘鲁国际投资争端国家协调与响应制度，从而对投资立法和政策中的重要“堵点”及时予以安排，过滤掉部分争端。未来也可以将投资预防制度作为中国投资便利化实践的一部分对外输出，引领其他国家优化资源配置以避免某个（或某些）东道国被频繁被诉。
五、结语
当下，国际投资条约范式进入一个加速重构时代，相较于以投资保护为中心的传统范式多关注个案的利弊得失，用强约束性机制提升东道国违背投资承诺成本以保护投资，以投资便利化为中心的新范式则强调以整体性思维出发，围绕促进投资进而促进缔约国整体发展的根本目的为努力方向，能够更好地顺应“更均衡”国际投资条约的发展需求。对此，中国应顺势而为，积极引领投资便利化议题、提供投资条约变革的中国方案并进一步提升中国话语权。
法学∣梁咏：投资便利化议题的兴起与投资条约的范式转变
上海市法学会官网
http://www.sls.org.cn
