高校内部制度是高校大学治理的内核，体现了其内部权力分割与资源配置的方式。自2006年提出提高高等教育质量的政策指示后，高校内部制度规范性与连贯性显著增强，成为高校合法合规发展的重要支撑。通过历史制度主义理论框架分析我国高校内部制度的变迁逻辑，发现从横向跨度与纵向跨度两个角度分析，高校内部制度变迁历程与国家高等教育发展过程的三个阶段相吻合，且遵循历史制度主义理论下的政治、经济、文化三重宏观结构逻辑，也符合制度的前置影响、关键节点和路径依赖的历史逻辑，具备权力博弈与利益分配的微观内生动力机制。面向未来，在深入理解高校内部制度变迁逻辑的基础上，高校应多措并举激发二级单位的办学活力与动力，提高权力与资源配置效率，稳中求进，平衡制度变迁路径依赖的适度性，凸显高校鲜明的办学特色，推动高等教育稳步发展。2005年，教育部制定了《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，明确了2006年至2010年的教育发展方向，就高等教育重点提出“高等教育要适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模”等目标。高等教育自此结束了扩招的历程，走向提高质量的新阶段。但2005年前的高校人数扩张必然导向高等教育的迅猛发展，同时也暴露出高等教育的外部衔接、内部治理等诸多问题。因此，教育部自2006年起着力提高高等教育质量。在2006年的工作要点中，教育部提出要“进一步加强教育法制建设，推动新修订的《义务教育法》尽快颁布实施，并加快《教育法》《学位法》修订进程。”通过推进高等教育法治化进程，解决高等教育的内外部发展问题。从教育部2006年将教育法制建设纳入工作要点，且着力提高高等教育质量后，高等教育领域的制度完备性日益提高。高等教育在历经拨乱反正、全面启动高等教育发展、全面深化教育改革后，自2010年起处于大众化阶段。高等教育的大众化对高等教育的制度完备性提出了新的要求。高校也顺应高等教育的发展趋势，按照国家对高校的定位和发展要求，拟定高校内部制度的改革发展方向和立改融废的重点，不断完善高校内部制度，使高校内部制度与国家政策相匹配，以制度建设为牵引，固化各部门的权力边界及资源分配方式。因此，2006年至今的高校内部制度变迁就是高等教育质量提升过程中的制度变迁，更能够代表我国高校内部制度发展的历程。以此为切入口，更能集中体现我国高等教育的制度性发展。高校内部制度包括教学类、科研类、人事类、学生管理类等诸多类别，是大学治理现代化建设的基本内核。在提高高等教育质量的过程中，高校内部制度的变迁并非是间断割裂的，而是具有连续性、递进的，因此，在历史制度主义理论框架下分析高校内部制度的变迁逻辑恰如其分。历史制度主义涵盖结构逻辑的宏观维度、历史逻辑的延续维度、动力机制的微观维度三层维度。其中宏观结构逻辑关注政治、经济、文化对制度变迁的影响，凸显出制度变迁与社会大环境之间的紧密关系；历史逻辑更关注于已有制度的前置影响、关键节点、路径依赖等因素，认为这影响着制度变迁的方向与速度；动力机制是从微观角度阐释主要行动者的权力博弈与各部门的利益权衡对制度变迁的影响。现有研究中学者们较多地从政治、经济、文化宏观的结构逻辑对“高校治理”或“高校特定制度”进行分析，鲜少聚焦在高校内部制度上开展研究。研究者倾向于选择从制度的初始状态，即1949年建国开始至今的变迁过程，尽管时间跨度越长，越能够彰显历史制度主义理论的有效性；但是高校的初始孕育时间与建国时间并不等同，因此部分研究者回溯至1921年建党之时，针对高校特定的政策开展研究。这两种分析面向都具有一定的科学性和整体性，但缺失对某一阶段的深入探讨。本文以2006年提出的高等教育质量为制度变迁的起点，以上海某高校为例，借助其高校校级制度发文638份，按类别分析在提高高等教育质量的过程中，高校内部制度的变迁历程。同时，探讨提高质量的过程中国家高等教育政策的变迁规律以及高校制度变迁的呼应方式，从历史制度主义的角度下对高校内部制度进行结构逻辑、历史逻辑、动力机制三层维度的分析，为未来高校内部制度发展提供更科学的路径指向。二、我国高校内部制度的变迁历程回溯（2006-2024）我国高校主要以国家政策与战略导向为基本遵循，结合发展的实际情况，对高校内部制度进行立、改、融、废、释工作，由此推动了高校内部制度的变迁。从条块分割的视角审视，横向跨度上，高校内部制度的变迁受到国家高等教育大政方针的牵引，因而，有必要聚焦国家高等教育的政策与举措脉络，精准把握高等教育制度变迁的关键节点，并以此对高校的应对策略与执行力度进行深入分析；纵向跨度上，高校制度变迁能够反映出高校内部权力的博弈与动态演变，尤其是行政权力与学术权力之间的平衡，而且，高校不同部门的制度变迁情况也呈现出差异性，其变化趋势在一定程度上能够映射出国家对高等教育发展的愿景。
从2006年至今的国家教育政策及重要举措来看，我国高等教育在提高教育质量的发展过程中经历了以下三个阶段。一是教学育人并重，重视教学育人质量提升阶段（2006年-2009年）。2006年提出提高高等教育质量的要求后，开始控制高校招生数量。2007年实施本科教学质量与教学改革工程，着重提升教学质量。《教育部、国家发展改革委关于下达2008年全国普通高等教育招生计划的通知》，强调了高校招生要以经济社会发展需求为导向，分专业招生，同时加大调整招生学科专业结构。2009年的教育部工作要点中，提出要提高教育人才培养质量，重点培养大学生能力，推进研究生培养机制改革，教育理念由“量”向“质”变迁；同时对高校承担国家科技重大专项任务提出新的要求，加强高校的科技创新领域发展，为后续高校职能向科学研究的倾向做了铺垫。二是科研创新牵引，深化综合改革阶段（2010年-2017年）。2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求全面提升高等教育质量。2012年教育部发布《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，强调了内涵式发展的理念。同年，教育部推进政策与资金支持高校科研创新的力度，进一步提升高校创新能力。2013年是深化教育领域综合改革的重要节点，提出了全面加强教育系统党的建设、加快建设现代学校制度等影响力辐射至今的重要方针。2014年中国特色现代大学制度基本形成，其包括《高等学校章程制定暂行办法》在内的教职工权益保护、依法治校等具体制度。2016年提出全面贯彻党的教育方针，重点加强党的建设，健全法治，引导高校专业设置与国家战略急需领域相匹配，提出“双一流”高校的建设方案，鼓励高校与学科差别化发展，进一步加强对科技、人才的重视与发展力度。2017年正式出台双一流建设实施办法，细化“双一流”建设目标、内容与方式等，同年，为深化改革，提出“放管服”改革意见，高校拥有了更大的办学自主权。三是推进教育现代化，加快教育强国建设阶段（2018年至今）。2018年提出加快推进高等教育现代化建设，提升学生教育水平，强调了思想政治教育贯穿本科教育的全过程，在科研创新方面，提出加快人工智能科技创新基地，在人才队伍、智库建设等方面下大力气。2019年发布《中国教育现代化2035》，为发展中国特色世界先进水平的优质教育制定了长远目标；同年深化本科教育教学改革，提高人才培养质量。2020年在“教育评价改革”上下功夫，以评价引导教育教学改革。2021年发布《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》，开启教育强国建设新征程。2023年印发《“十四五”普通高等教育本科国家级规划教材建设实施方案》，着力提升教学质量。2024年全国教育工作会议上提出以教育强国建设规划纲要为工作主线，全面提高人才自主培养质量，支撑高水平科技自立自强，进一步深化改革。
2006年至今的国家教育政策以“质”为线，以综合改革、教学改革、教育评价改革等改革手段为针，绣绘了一幅推进教育现代化、走向教育强国的实景画。高等教育的宏观政策离不开各个高校的贯彻落实，而高校内部制度是执行教育政策的主要支柱。通过梳理近二十年上海某高校的638份校级制度发现，高校内部制度与国家教育政策内容呼应紧密，执行上恰当衔接，能够实现发展高等教育的育人、科研、社会服务等职能。根据高校每年制定或修订的各类别制度数量，自2006年至今的高校内部制度发展历程可以划分为以下三个阶段，这三个阶段与国家教育制度阶段划分差异甚微。重视“人”的管理与教育教学阶段（2006-2009年）。纵观高校现有的内部制度，涉及教师服务与发展、学生服务与管理的制度数量居高不下。在2006年-2009年间，每年制定或修订的制度中，与人事管理、学生管理相关的制度占比约50%。除高校中“人”的发展外，高校其次比较重视的是教育教学领域，2008年修订或指定教育教学类制度的数量排名第一。这与国家教育政策导向基本一致。重视科学研究与设备管理阶段（2010-2020年）。自2010年起，高校制度制定的科研占比增加，2013年制定或修订科学研究类制度数量排名第一。实验设备等硬件条件保障高校科学研究水平的提升。在这一阶段中，设备技术管理类的制度制定或修订数量较多，2015年与2016年的制度数量均排名第一。这与国家科技创新引领教育综合改革的趋势一致。其中党的建设也自2017年起摆脱了每年零星修订或制定的情况，与2016年教育部工作要点的重点内容——加强党的建设相呼应。重视人才引进与产学研成果固化阶段（2021年至今）。2021年教师服务与发展的制度数量仍居第一，但这与第一阶段的人事管理有所区别。2021年后，制度的作用由保障基础向激励创新发展，高校更加重视人才引进，借此激活资源，加强科研成果转化及与企业的合作。另外，高校通过加强对教育教学的激励，提升人才培养质量。
各所高校每年制定或修订的制度有所差异，部分高校按照计划修订、制定制度，这决定着下一年度各部门各领域的权力边界划分；部分高校按照上级教育政策或高校发展的实际需要适时修订、制定制度，在制度制定的过程中划分内部权力边界。每年高校制度制定或修订的数量在一定程度上能够反映出各部门权力博弈分割的结果。各部门权力边界并非是固定的，而是因高校内部制度的修订而变化。本文对高校制度数量较多的5种制度类型每年的数量排名进行分析（见图1），即教师服务与发展类、学生服务与管理类、教育教学类、党的建设类、科学研究类。如图1所示，纵坐标数字表示制度数量的排名，坐标底部的1为排名第一，数量最多。由此可见，教师服务与发展类数量最多，多次在年度数量排名第一。表明高校始终坚持“以人为本”的理念，坚守教师“教书育人”的初心，关注教师的发展，加强教师队伍培养建设。这体现了国家教育政策变迁的方向，如2006年教育部发布了《普通高等学校辅导员队伍建设规定》；2007年教育部、财政部实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”，包含加强师资队伍建设的内容；2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出加强教师队伍建设。学生服务管理类在2012年、2017年、2020年年度数量排名第一。这表明，高校对学生服务管理始终与国家教育政策的步调保持一致。2012年《关于全面提高高等教育质量的若干意见》政策文件要求提升人才培养、科学研究等领域的质量，2012年学生服务管理类制度则重在培养学生的科研创新水平。2017年教育部发布41号令《普通高等学校学生管理规定》；2020年发布《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》，要求提升研究生培养质量。教育教学类在2008年、2022年的年度数量排名第一。究其原因，2008年国家政策侧重于学科专业结构的优化调整，2022年侧重于非学历教育改革发展。党的建设类在2023年、2024年制度数量排名第一。自从2016年提出加强高等教育领域党的建设方针后，高校越来越规范党的建设类制度，2017年高校党的建设类制度排名第三，2019年、2021年皆排名第二，近两年对过往的制度进行立改融废，数量排名第一。2016年前后制度数量排名对比明显，表明高校日渐重视党的建设，坚持以党建统领高等教育发展。纵观科学研究类制度数量排名发现，2010年前后对比较为明显，2013年制度数量排名第一，表明学校在2010年将科研放在重点发展领域。但科学研究类制度排名波动较大，说明高校科研类制度具有稳定性，立改融废的频次适中。通过上述分析发现，不同制度类型的年度数量波动与当年的国家教育政策倾向相呼应，构成了历史制度主义理论下的关键节点的实践验证。
现有研究较为关注行政权力和学术权力的权衡变迁，这一点也可以由高校内部制度数量分析得出（见图2）。规划与行政权力类的制度主要涉及学校发展重大事项、校长办公会议、党委常委会议事规则等事宜，学术权力类制度是高校学术委员会制定的制度统计而来。由图2可见，高校学术权力和行政权力的博弈贯穿在高校发展历程中，其中2006年、2022年高校学术权力与行政权力的受重视度相当，2009年高校更重视学术权力，相关制度制定或修订的数量超过行政权力，其他年份皆为行政权力类制度数量超过学术权力类制度。图2 规划与行政权力类制度与学术权力类制度的年度数量排名折线图当然，通过高校每年的制度数量来分析行政权力与学术权力的博弈或许具有片面性，但至少提供了一个分析视角。因为，从侧面来看，高校相关部门具有制定或修订制度的发起权，涉及学术权力的部门缺乏发起制度制定或修订的动力，而设计行政权力的部门可以通过修订制度来优化权力运行机制。从这一角度分析，高校制度数量能够反映出高校权力博弈的情况。历史制度主义理论由结构逻辑、历史逻辑、动力机制三层维度构成。关于历史制度主义的现有研究中，学者们的研究无外乎这三层维度。然而，关于高校内部制度的研究缺乏历史制度主义视角的分析，因此本文延续历史制度主义研究中学者们的研究特点，从构逻辑、历史逻辑、动力机制三层维度对高校内部制度演变进行逻辑分析。
政治、经济、文化是影响国家教育政策的深层结构因素。高校制度的制定与修订受到国家教育政策、大社会环境、高校自身发展等条件的影响，政治、经济、文化的宏观变化驱动着高校制度变迁。政治决定高校内部制度的变迁方向。2017年推行的“放管服”改革，高校办学自主权扩大，《XX大学承接简政放权放管结合优化服务改革实施意见》也应运而生。而且，高校同样下放权力给二级单位，推出《XX大学关于二级学院实行经济工作院长一支笔的实施细则》以及二级单位党政联席会、党组织选举等等制度，将校院两级管理固化成文，激发二级单位的干事创业活力。在政府从全能政府向有限政府转变的过程中，治理手段的运用从单一走向多元，高校的治理也转向多元主体共治的大学治理格局——在大学章程中能够清晰地看到多元主体的协同共治。经济激发高校内部制度的动力与活力。市场经济最主要的特征是政府不能直接决定资源分配。在高校也是如此，大多数高校在下放权力的同时，给二级单位设置关键核心指标（KPI），让部门与部门、学院与学院之间竞争，如同政府部门的锦标赛机制，激活二级单位内生动力，使其更为主动地完成KPI，以此获得更多高校分配的资源与奖励。文化引导高校内部制度的价值判断。一方面，受到社会文化认知变化的影响，社会对高校职能的需求越来越多样，如2008年，政府对招生工作提出要考虑经济社会发展需求的要求，2015年鼓励社会力量办教育，2023年鼓励专业设置要服务国家社会。在多样化的认知需求导向下，高校被赋予更多的社会责任，这引导着高校内部制度进一步走向完备。另一方面，从师生维权的频次来看，师生的法治意识逐年增强，校园法治文化的形成加速了高校内部制度的完善。
区别于断裂式变迁，高校内部制度凸显出渐进式变迁的特征。高校内部制度的制定与修订都是在以往制度的基础上，即往往呈现为：受到已有制度的前置影响，修订或制定新的高校内部制度。高校内部制度波动较大时往往反映出背后的关键节点。一方面，国家推行的重要教育政策是高校制度变迁的关键节点。另一方面，高校所面对的重大事项或改革创新也是制度变迁的关键节点。以上海某高校为例，2018年在省市级别的巡视整改后，高校成立新部门、拟定新制度，分割原部门的权力，这种改革模式并非是运动式治理，而是以渐进式制度变革和机构改革创新的方式完成制度变迁，确保高校稳定发展。高校制度的制定应遵循科学性和稳定性的原则。在历史制度主义的理论框架下，高校制度的修订具有路径依赖的特征。一方面，能够将高校的鲜明办学特色固定且延续下去。2022年，全国高校修订大学章程，但大学章程的同质化特征突出，没有凸显各高校自身的鲜明特色。这也促使高校进一步产生路径依赖，固化深化高校原有的办学特色；另一方面，高校的制度模式框架形成往往能够沿用多年，容易让高校产生思维定式，这在一定程度上限制了高校的改革创新，但也为其稳定发展奠定制度基础。
管理型政府向治理型政府转变，多元主体共同治理的理念影响着高校内部制度的设置。高校的治理结构为“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的模式，对应的权力包括政治权力、行政权力、学术权力和管理权力。高校内部制度所涉及的主体包括政府、高校校长办公会议等议事机构、高校二级单位、教师、学生、社会等。从经济人的视角出发，上述主体在高校内部制度设置过程中落实主体利益，体现了高校中四种权力的博弈。自高校办学自主权扩大后，政府职能转变为有限政府，但政府仍会通过激励政策等，主导高校的办学方向，推动高校以内部制度设置的形式，落实政府的政策要求。而且，高校制度之首的大学章程需经政府核准，政府的行政权力影响高校章程的设置，进而影响高校内部制度的设置。高校政治权力通过上级政府的意志体现，以此引导高校内部制度变迁。高校的行政权力在大学章程中最为突出。大学章程中规定了校长职权法定，校长办公会议的行政议事决策机构性质、校长听取意见并做出决策等权力。高校内部制度设置是在大学章程框架下的细化。而且高校内部重要制度需要经过校长办公会议决策，因此，高校行政权力在决策过程中影响高校内部制度设置。高校的学术权力聚焦于学术委员会、学位评定委员会等机构。高校学术权力与行政权力的博弈是高校权力中较为常见的现象，博弈的结果通常体现在高校制度的设置与变迁中。如，高校职称评定的标准、学生学位评定的标准、评定委员会人员等，由学术机构设置制度来实现，确保学术资源能够按照学术价值和需求分配。高校内部制度的直接对象是高校师生。教代会、学生会等组织机构是高校师生的发言代表机构。涉及师生利益的制度都需听取师生的意见，保障师生权益，促进高校管理的民主化和科学化。高校为师生提供申诉渠道，实质也是提供制度执行反馈的渠道，为制度优化提供实践案例。因此，多元治理主体间的博弈直接推动高校内部制度的变迁，通过高校内部制度固化各自的权力空间，并通过制度变迁变换着权力分割状态。这是高校内部制度变迁的内生动力。在历史制度主义的理论框架下审视高校内部制度变迁，揭示了高校内部制度背后的制定逻辑，但同样也暴露出一些问题。在宏观结构逻辑的影响下，高校内部制度制定的过程中受到社会大环境的制约，其变迁的关键节点等具有相似性，造成高校缺少独特的办学特色。另外，在这种同质化的高校内部制度变迁过程中，各高校通过相互借鉴修订制度，进一步加剧了制度的同质化，容易造成制度与高校实际发展状态不符合的问题，造成权力与资源配置效率低，影响学校发展进程。基于此，本文提出三点政策建议：
在历史制度主义的框架下，高校按照其发展方向制定内部制度，内部制度的同质化与高校的鲜明特征之间具有交叉融合的关系。一方面高校内部制度同质化压缩了高校办学特色的发展空间，不利于高校形成自身的鲜明特征；另一方面，高校的内部制度同质化与高校办学特色共同构成了完整的高校制度内涵。因此，高校鲜明特征的凝聚需要先立后破，破除制度同质化对高校办学特色的挤压，持续从多角度凝聚特色、固化特色、传承特色。从历史制度主义的宏观结构逻辑视角下分析高校办学特色。第一，政治角度。每所高校的政治定位与重点发展方向不同，其根据中央政府或地方政府对高校的政治指标与发展目标制定相应的规划类制度，固化政治角度的办学特色。第二，经济角度。早在2008年国家提出招生要考虑经济社会的发展需求，与此相适应，高校需要支撑起社会经济发展速度，应根据此制定强势与优势学科专业发展方向、产学研合作与科研成果转化等相关制度，固化经济角度的办学特色。第三，文化角度。每所高校具有各自独特的历史文化与办学初心，应保护好历史文化，从发展历史中挖掘主流文化，从校训、校风等角度固化文化角度的办学特色。
高校内部制度的发展遵循历史制度主义理论，制度的变迁受到高校多元治理主体权力博弈的内生动力推动。在制度变迁过程中，必不可少地产生资源投入与代价、权力博弈进退等制度成本。而且高校内部制度的经常性更新违背了科学性、稳定性等制度修订原则，为多元主体的权力博弈提供成本极低的可乘之机，也给高校的发展带来不确定性。尤其是探讨制度变迁本身能够带来的“制度效能”时，制度成本过大，而制度效能过小，这就产生内部制度变迁制约高校发展的情况。因此，要稳中求进，既要符合国家要求、满足社会需求，又要兼顾高校自身的发展趋势与发展情况，在稳定性的基础上进行制度修订，确保制度效能远超制度成本，让制度变迁支撑起高校的改革发展。
高校的资源投入产出比是衡量高校发展速度的重要指标，而高校资源投入的领域需要达成KPI或者做出必要的改革。这就要求该领域的部门制定新的政策，产生新的权力结构分割变化，发挥对高校发展导向的牵引作用。这驱使二级单位向所属高校争取更多的权力与资源，而高校通过校长办公会议等决策机制决定权力分配模式。横向考察部门发展，就会发现部门发展的关键节点，也就是高校内部制度变迁的关键节点。基于以上分析，高校具有扩大规模与提升质量的机遇，更有合理分配资源的权力。这就要求高校要进一步权衡博弈，明确优势，以制度制定或修订的形式确立权力分配模式，将权力与资源向自身优势领域倾斜，提升资源的投入产出比，持续推动高校高质量发展。在历史制度主义的视角下进行制度变迁，不仅要稳中求进，确保制度变迁的科学性和稳定性，提高权力资源的产出效率，持续保障高校平稳快速发展。而且也要破立并举，延续并强化高校的鲜明办学特征。推动高校内部制度结构更加优化、路径更加稳健、资源分配更加均衡，进一步适应高等教育的发展需求。往期精彩回顾
张海鹏｜从管治到善治：新时代高校二级学院治理的现代化转型樊少江 王恬甜｜帮信罪的治理路径——以两法衔接为进路
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