当前民事、行政公益诉讼诉前程序难以适应实践需求，运行质效尚待提高。除受案范围、调查核实等方面共同存在的一般问题外，民事公益诉讼诉前程序存在适格主体较为模糊、适用范围不甚清晰、具体规则尚待细化等问题，行政公益诉讼诉前程序则在诉前磋商制度、检察建议实际效果、行政机关履职标准等方面仍需完善。为实现诉前程序确保公权力谦抑、节约司法资源等的制度目的，对于民事公益诉讼诉前程序，条文应明确起诉主体及顺位、简化诉前公告程序、明确诉讼管辖规则等；对于行政公益诉讼诉前程序则应强化检察建议刚性、优化磋商机制衔接、明确行政机关履职标准等。检察公益诉讼受案范围与调查核实权是行政公益诉讼、民事公益诉讼立法都需要解答的基础性的一般问题，受案范围关系公益诉讼的发展空间问题，调查核实权关系公益诉讼发展质量问题。
近年来，检察公益诉讼制度完成了从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开，并逐步形成了公益司法保护的“中国方案”。拓展受案范围是检察公益诉讼制度发展的基本趋势，自2015年7月全国人大常委会授权试点以来，检察公益诉讼实践从无到有、从萌芽到蓬勃发展，而公益诉讼受案范围也从最初生态环境和资源保护、食品药品安全等四大领域，拓展至妇女权益保护、无障碍环境建设等领域，从“抓末端、治已病”向“抓前端、治未病”拓展。公益诉讼的受案范围的法律规范呈现分散性特点，除民事诉讼法、行政诉讼法两部程序法列明外，其余均由制定或修订单行实体法拓展公益诉讼的办案领域，具有明显的分散性。伴随着公益诉讼由顶层设计到实践探索的发展路径，相关法律规范天然地形成了该特点。截至2023年9月，已有二十二部现行法律规定了检察公益诉讼条款，涉及十四个法定领域。以单行法列明的方式增加公益诉讼法定受案范围，对公益诉讼的高质量发展具有重大意义，体现了“稳妥”开展公益诉讼的要求，但“积极”全面保护公益的效率稍显不足。
对于检察公益诉讼的受案范围条款，建议采取“重点列举+概括兜底”方式，明确检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护、军人地位和权益、安全生产、个人信息保护、特殊群体合法权益保护、无障碍环境建设等领域损害国家利益和社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。课题组认为，在前述模式的基础上建议增加“及其他法律规定的领域等”，充分吸收现行已制定或修订法律的成果，亦可避免难以穷尽列举，并为未来审慎严谨地动态调整公益诉讼法定领域预留空间；同时基于全面保护公益的精神，对行政公益诉讼作“等外规定”的适用，以概括兜底。
在诉讼程序中，检察机关作为公益诉讼起诉人，从诉讼的当事人角度，具有证明权（权利）；在国家权力运行中，检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，其证明权具有鲜明的国家权力属性。因此，检察机关在公益诉讼中具有双重地位，其调查权也具有双重属性。根据人民检察院组织法第20条第1款第4项、第21条第1款的规定，检察机关在履行公益诉讼职责过程中，可以进行调查核实。故公益诉讼检察调查核实权具有明显国家权力属性和刚性色彩。完善调查取证权具有强烈的实践需要。证据的重要性不言而喻，诉讼领域一直有“打官司就是打证据”的说法，办理公益诉讼案件需要依法、客观、全面收集证据。但公益诉讼办案实践中，检察机关面临取证难度大、证明标准高、举证责任重等困难，故需要进一步完善调查取证权。首先，公益诉讼案件领域分布广、专业化程度高、新问题新类型多、线索反映的信息少，取证难度大。如公益受损发生地的“最后五百米”问题，检察人员排查梳理公益办案全息辅助系统案件线索时，时间可能在夜晚（如光污染问题），地点可能非常偏僻，地图导航往往仅能帮助解决涉案点位五百米附近位置，相近点位未出现公益受损情形，检察人员自行寻找的难度大，出现公益受损点位“看似近在眼前、实则远在天边”的困境。此时若举报人或附近熟悉情况的居民提供精确信息，则事半功倍。将《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）中调查方法（如询问相关人员及配合调查义务）优化上升至法律层面，对助力检察机关解决取证难问题大有裨益。其次，公益诉讼案件证明标准高。刑事案件的证明标准要达到“排除合理怀疑”。民事诉讼的证明标准要达到“高度盖然性”。课题组认为，公益诉讼的证明标准介于二者之间。较高的证明标准需要对应的调查核实权与之匹配。再次，在检察公益诉讼办案实践中，检察机关承担的举证责任重。无论作为客观诉讼的行政公益诉讼案件，还是作为社会公益利益代表的民事公益诉讼案件，无论在证明符合法定条件和履行诉前程序的内容承担举证责任，还是在诉讼过程中，“检察机关实际承担了较重的举证责任”。最后，是增强检察建议刚性的需要。既然诉讼请求与检察建议相互衔接，那么证据体系在制发检察建议时就应力争达到“事实清楚、证据充分”标准。
《办案规则》第2章第4节专门规定了调查核实与证据收集方式，为办理公益诉讼案件、收集证据提供了指引；同时，《办案规则》起草和施行过程，亦为完善公益诉讼检察调查核实权提供了参考文本和有益实践探索。如关于调查中是否可以采用查询金融财产的方式，《办案规则》起草过程中已有讨论，但因有意见认为检察机关在办理公益诉讼案件中查询金融财产缺少明确的法律依据，《办案规则》作为司法解释不宜明确规定，而立法时可直接吸收该调查方式。
在立法中完善调查核实权，一方面，吸收《办案规则》等规范的有益成果和经验，升华提升至立法高度。另一方面，根据检察公益诉讼案件办案阶段，分阶段确定调查核实权的内容，特别是诉中调查取证权的保障措施。检察调查呈现出“立案前初查－诉前调查核实－诉中调查取证－诉后调查核实”的阶段性特征。调查核实权在立法中也应根据不同阶段，细化规定不同调查方式和强制程度。立案前初查与立案后的诉前调查核实需明确区分，立案后调查核实方式的丰富度、手段的强制性需明显高于立案前初查的调查方式，进入诉讼程序之后调查取证方式最丰富、强制程度最高，而诉后调查方式的丰富度、强制度相应降低。如在诉中调查取证时可以采取必要的强制性保障措施，对妨碍或拒绝协助检察机关调查的行为，根据情节轻重采取罚款、训诫等措施。此外，对赋予检察机关公益诉讼办案全程的可以采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施的观点，课题组认为值得商榷，但必要时可以采取证据保全措施。民事公益诉讼因其确立较早，在程序规范、实践做法等方面更加成熟。然而，考察当前的司法现状，除了此前的共性问题外，仍然有部分专门问题需结合民事公益诉讼诉前程序的特点在立法上予以完善。
当前法律层面，检察机关介入民事公益诉讼主要依靠直接起诉与支持起诉两种途径，其中诉前程序作为分流两者的桥梁，对于民事公益诉讼的程序运行具有重要意义。诉前程序涉及诉讼阶段论下，于进入诉讼程序之前的制度设计。在公益诉讼领域，诉前程序具有一定的特殊性，在民事公益诉讼领域体现为检察机关在提起民事公益诉讼之前，采用多种方式督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼的程序设计。诉前程序的程序价值主要体现在保证检察机关行使权力的谦抑性与节约司法资源等方面。对于前者，由于社会性非诉讼监督的存在，检察机关行使公权力应当保持中立、谦抑，避免对于私权利的过度干预。这体现在诉前程序是检察机关直接起诉前的必经程序，当存在检察机关以外的适格主体提起诉讼时，检察机关便不能行使其诉权，也无法以共同原告的身份参与诉讼。换言之，诉前程序确保了检察机关参与诉讼的补位性。对于后者，诉前程序的存在也有助于积极督促相关机关、组织及时介入，通过民事公益诉讼保护公共利益。无论通过行政机关履职，还是社会组织诉讼，对于节约司法资源都具有积极意义。
根据民事诉讼法第58条第2款、最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼解释》）第13条等规定，检察机关提起公益诉讼前应当进行公告。然而，由于条文本身并未明确界定“法律规定的机关和有关组织”的范围，实践中公告的面向对象、检察机关应督促的主体等较为模糊，使得诉前公告程序流于形式，难以实现诉前程序激活社会自我救济回复能力的应有目的。
当前对于检察机关可提起民事公益诉讼案件范围散见于不同规定，但不同条文对诉前程序的范围与检察机关可提起民事公益诉讼的范围并不一致，对统一诉前程序适用造成障碍。如根据民事诉讼法及相关解释的规定，检察机关可起诉的案件范围为“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，而《两高公益诉讼解释》则进一步扩展了受案范围。尽管当前检察机关正积极进行“等”外领域探索，但基于不同条文间的效力不同，此类“等”外案件是否可适用诉前程序的范围并不明确。这在一定程度上制约了检察机关督促适格组织履职的效能，也不利于支持起诉职能的发挥，对于民事公益诉讼程序的运行带来一定负面影响。
就具体条文内容而言，现行法律法规对诉前程序的规定较为粗疏，对于公告、支持起诉等方面仅有原则性规定，对具体实践操作带来了一定的阻碍。首先，对于公告程序，《两高公益诉讼解释》第13条仅对公告期限作出了规定，对于公告发布的形式、应当具备的内容、覆盖的范围等并未予以说明，既不利于司法实践的统一，对于如何确保相关组织能够及时获知从而确保公告的实效性也存在一定的疑问。其次，对于检察机关应如何支持起诉，立法亦未作出相应规定。从民事诉讼法等条文的表述来说，检察机关支持起诉的条款属任意性条款，且支持起诉工作如何开展、程序如何适用等均没有规定。
对于起诉主体，立法可根据不同领域案件的类型进一步明确“法律规定的机关和有关组织”的具体内涵。如当前立法针对海洋环境保护，海洋环境保护法明确规定“有关海洋监督管理部门”可以代表国家对责任者提出赔偿请求。针对其他常见公益侵权案件，亦可参照此类规定，明确相关起诉主体，以免出现“责任分散”现象导致起诉主体履职积极性不高。根据现行制度，在民事公益诉讼原告资格的顺位上，通常社会组织优先于检察机关。如何理顺检察机关与社会组织的诉讼关系是公益诉讼立法值得再次思考的问题。一方面，存在诉讼能力与诉讼顺位不匹配的情况。社会组织诉讼能力、诉讼经验相较于检察机关明显偏弱，但在制度设计上被赋予了优先顺位；检察机关诉讼能力强、办案经验丰富，但排在靠后顺位。另一方面，民事公益诉讼原告资格的顺位设置影响办案周期。实践中极少有社会组织在公告期间认领案件向审判机关提起诉讼，绝大多数公告制度近乎程序性空转，导致办案周期长，司法成本上升。在民事公益诉讼中，从检察机关和社会组织均是社会公共利益的代表角度，理论上可探索赋予二者同等顺位的诉权。从目前民事公益诉讼的司法实践角度，检察机关提起的民事公益诉讼占了多数，其诉讼能力更强、对公益保护力度更大。故在专门立法中，检察机关和社会组织享有的同等顺位诉权是未来立法的远期目标，现阶段可以通过缩短公告期等方式逐步向远期目标靠近。
鉴于实践中社会组织受客观原因限制提起民事公益诉讼的积极性有限，而在修复公共利益要求快速反应的背景下，长达三十天的公告期限在一定程度上影响了及时、有效地保护、修复受损的社会公益。同时，诉前公告程序应落脚于支持起诉，其关注重点更多的是公告的实效性。为避免公告程序虚置浪费大量司法资源，一方面，根据《办案规则》第4章第2节第91条第2款的规定，公告应当在具有全国影响的媒体发布。另一方面，从高效保护公益、节约司法成本角度，建议适当缩短公告期限，除具有全国性影响的重大公益诉讼案件外，可以在省级媒体公告，公告期可以缩短至十五日。对于检察机关支持起诉的具体程序，则可以进一步明确规定检察机关可采取的举措，如案件线索分享、协助取证、诉讼指导等。此外，针对刑事附带民事公益诉讼的公告，由于实践中，民事公益诉讼的公告期严重拖慢刑事案件的办案节奏，公告形式化甚至虚置化也遭到不少批评，而且公告几乎都在程序空转，没有相关社会组织认领案件。建议条件成熟时，取消刑事附带民事公益诉讼公告，或者部分缩短公告期，如缩短至七日。
建议民事公益诉讼案件诉讼管辖下放，与立案管辖保持一致。一方面，大量的刑事附带民事公益诉讼起诉、审判实践表明，基层法院具备办好普通民事公益诉讼案件的能力。另一方面，基层检察院立案管辖民事公益诉讼案件移送同级法院，更高效便捷，基层法院审理更方便，必要时可以实地调查。对于重大、疑难、复杂的民事公益诉讼案件，可以提级由中级人民法院受理。行政公益诉讼是检察公益诉讼的重要组成部分，诉前程序则是提起行政公益诉讼必经前置程序，较之诉讼程序具有鲜明的监督性、协同性、独立性、从属性，在实践中发挥着巨大的价值功能。
行政公益诉讼诉前程序是行政公益诉讼案件提起诉讼之前的审查程序，以向行政机关制发检察建议为核心，并以此作为诉讼的必经前置程序。较之诉讼程序，诉前程序具有自身特性。一是监督性。检察机关作为国家的法律监督机关，依法监督行政机关公权力的运行是其职责所在。在行政公益诉讼中，检察机关通过磋商或者制发检察建议等方式，督促监督行政机关依法全面充分履职。二是协同性。行政机关是公共利益第一顺位的代表，其不仅具有保护公益的法定职责，也有能力和资源保护好社会公益。公益诉讼诉前程序的特性与诉讼程序鲜明的对抗性形成显著对比，诉前程序体现了中华传统文化“和”的思想与实质性解决问题的务实思维。三是独立性。诉前程序包括立案、磋商、制发检察建议，公共利益的实质性保护完全可以在诉前阶段完成，而不是必须进入诉讼程序。四是从属性。诉前程序的设立在法理基础上从属于诉讼程序，诉前程序的关键环节即制发检察建议，要与诉讼请求相衔接。上述特征是同一个问题的不同方面，共同统一于公益保护。
诉前程序有助于行政机关主动履职，节约司法资源，提高效率。诉前程序已成为办理行政公益案件的绝对主力军，绝大多数公益损害案件都在诉前得到解决。2017年7月至2022年底，全国共制发公益诉讼诉前检察建议58.4万余件，行政机关诉前阶段回复整改率达到99.8%。2023年，检察机关在行政公益诉讼案件中提出诉前检察建议11.6万件，99.1%的案件在诉前得到解决。
诉前磋商虽然不是检察公益诉讼案件办理的必经程序，但在发现行政机关未能依法履职、造成公共利益受损后，检察机关制发检察建议、提起公益诉讼的成效很大程度上依赖于诉前磋商程序的评估结论。因此，诉前磋商工作的扎实与否关系到检察积极履职能否真正落实。较之检察建议，诉前磋商以柔性的监督方式，与行政机关形成公益保护合力。《办案规则》第3章第1节第70条简要规定了磋商制度。引入磋商机制是对制发检察建议单一路径的补充，丰富了诉前程序保护公益途径。磋商更加强调与行政机关的沟通互动，避免检察建议单向、无互动的缺点，大幅度降低行政机关的对抗情绪，以柔性方式创造平等对话的平台，体现了检察权的谦抑性，既发挥监督职能又不过度干预，同时完善行政机关对检察监督的异议制度。磋商形式简洁高效，从而推动问题的快速实质化整改。效果上，诉前磋商也可作为一种调查手段，提高监督的专业性、规范性，以此助推诉前监督的权威性，帮助检察人员与行政人员平等对话，分享对案件证据、事实认定、法律适用的认识，全面了解掌握公益保护的专业行政知识。诉前磋商还可以起到案件繁简分流的作用，对于案情简单、公益受损程度低、行政机关愿意积极整改的案件，可以适用磋商制度。然而，当前立法对于行政公益诉讼的诉前磋商制度仅作了较为原则的规定，不利于发挥制度的应有作用。
作为非强制性法律监督方式，检察建议具有更多的谦抑性、替补性。为行政执法“查漏补缺”、加强检察权与行政权合作互补应当是检察建议制发的首要目标，也可以说是诉前程序的核心。但考察当前司法实践，不难发现检察建议依然客观面临着单向性难题。通常，行政公益诉讼诉前检察建议以命令式行政色彩为主，呈现出决定主体的单一性，行政机关表达异议的渠道有限。相较于保护公益第一顺位的行政机关，在专业性较强的领域，检察机关对问题研究理解深度往往不足，据此制发的检察建议科学性、精准性有待提高。这种单向性难题，可能有损检察机关的法律监督者权威和检察建议的公信力，也导致行政机关整改困难或者对不切实际的检察建议产生对抗情绪，可能拒不整改或整改不到位，最终使得保护公益的价值追求难以实现。
根据行政诉讼法第25条的规定，检察机关提起行政公益诉讼的前提是检察机关对负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为提出检察建议后，其仍不依法履行职责。然而，当前现行法律规范中并未明确“依法履行职责”的含义。加之，不同案件的具体情节纷繁复杂又加大了认定依法履职的难度，对于检察机关提出了更高的要求。一方面，对于认定标准，当前司法实践仍未达成一致。换言之，究竟是采取形式标准，即只要行政机关采取措施便可认为履行职责，还是采取实质标准，即需要受损的公共利益得到恢复，无论是理论界还是实务界仍然存在分歧。另一方面，在履职期限上，法律规定的一般履职期限为两个月，而该期限应认定为回复期限还是履行职责期限同样未能明确。
首先，进一步确定举证责任限度。在当前实践中，检察建议制发的证明责任通常较高，与诉讼环节证明责任不同，检察建议只需达到盖然性证明标准，即检察机关只需认定行政机关的违法行为与公众利益受损存在高度可能性就可向行政机关制发检察建议。若检察机关承担的举证责任过重，则会与诉前程序的灵活性、快捷性功能目标相悖。其次，精准认定被建议单位性质。由于公益损害案件往往涉及范围较广，对行政机关监管责任划分较为复杂，因此当被建议单位怠于履职引发公众利益受损时，检察机关应当首先确定执行具体行政行为、承担行政职责的机关单位，明确监督对象，找准监督要点。再者，检察建议的具体内容应当是具有相当的针对性和操作可能性的具体措施，不能过于笼统。针对侵害公共利益的具体行为特性，应提出具体明确、具有实操性的措施。如个人信息保护领域的公益损害案件，可以建议负责管理的行政机关采取加强信息安全、建章立制、堵塞漏洞等措施。在提出针对性建议的基础上再结合“以点带面”的方式，对其他可能存在问题的方面进行同步提点，但应注意详略得当，重点突出具体性措施建议。最后，建议根据诉前检察建议的性质进一步细化规范建议的主要内容，且应强化行政机关的回复义务，同时规定检察建议的内容应与诉讼请求相衔接。检察建议、公益诉讼都镶嵌并运行在行政公益诉讼整体程序之中，均依托于法院判决，故检察建议的内容应与诉讼请求相衔接。
建议专节规定诉前磋商制度，以柔性前置增强后续检察建议的刚性。首先，具体细化明确磋商的启动条件、程序。其次，明确“以诉前磋商是制发检察建议的必经前置程序为原则，以直接制发检察建议为例外”。如对于安全生产重大隐患等情况危急的公益案件，可以不经诉前磋商，直接制发检察建议。再次，磋商内容以会议纪要等形式记录并签名，同时明确磋商的效力，对经磋商仍未全面充分履职的行政机关，可以采取一定措施，如向同级人大报告，向同级纪检监察机关通报，或通过上级检察机关向上级主管机关通报。最后，专门立法还需明确磋商的整改回复期限，可以设置弹性回复期限。根据案情及磋商情况，协商确定十五天以上三个月以下的整改期限。
当前，检察机关衡量行政履职标准的通说共有“行为论”“结果论”“综合论”三种，课题组认为最后一种作为衡量行政执法履职完善与否的标准最为合适。为明确判别标准，可采取以下三步进行分析：首先，审查侵害公共利益的违法行为是否已经停止；其次，评查被违法行为损害的公共利益是否已经获得保护；再次，若两项评价结论均为否，则确认行政机关是否主动、积极履职；最后，若上述结论均为否，且案件不存在受损公共利益无法恢复等客观不能的情况，则应当提起行政公益诉讼。通过确立判断是否履职的四步法，有助于及时、准确提起行政公益诉讼。而对于履职期限，课题组认为应该采取多元说为宜，应根据具体的案情结合实际损害情况，合理评估期限内检察机关是否依法履职。作为公益司法保护的“中国方案”，检察公益诉讼对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。随着检察公益诉讼的探索推进，法律条文分散、相关规则较为原则、不同规范间体系性不足等问题也逐渐成为制度正向发展的制约因素。为切实保护公共利益，提升检察公益诉讼工作质效，充分发挥检察机关法律监督职能，基于检察公益诉讼主动性、全流程性等独特性质，既往的“嵌入式立法模式”难以适应现实所需，故有必要推进专门立法以加强规则供给。诉前程序作为检察公益诉讼的前置程序，对实现程序正义和节约司法资源有着积极作用，也体现了检察权的谦抑性和尊重社会自治的法治性原则。在制定相关法律规则的过程中，应从全流程的角度，注重不同主体间分工的优化配置。一方面，应提升诉前程序的刚性，确保检察机关参与公益诉讼依法、合规；另一方面，应结合实践需求对诉前程序作进一步优化，提升法定机关、组织参与公益诉讼的积极性，发挥好检察机关支持起诉的职能。往期精彩回顾
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