上海是近现代工业发源地，从新中国成立至今，上海城市战略定位经历了从“三个中心”“四个中心”到“五个中心”的转变。存量工业用地更新逐步成为城市转型中的重要现象和命题。在党的二十大和二十届三中全会明确要求推进城市更新的大背景下，本文梳理了近30年上海存量工业用地更新政策演变，大致划分为政策宽松、严管控再到创新支持3个阶段，分阶段梳理归纳政策导向及相应的鲜活实践，总结成效与问题，以期为未来政策优化提出建议和思考。 01 上海存量工业用地从何而来？ 一座城市的工业发展和用地布局是在城市发展战略和定位的指引下展开的，而城市的发展战略和定位又要置于国家宏观发展背景下来看待。要讨论上海工业用地从何而来，离不开对于国家宏观发展背景下上海发展战略和定位的梳理，也离不开对于上海产业发展思路和空间规划的审视。 1.1949年以前：工业用地布局方显雏形 1843年开埠后，上海逐步成长为远东地区最大的金融中心、贸易中心和经济中心。与此同时，国外资本、洋务派、官僚资本、民族资本等多方工业投资，使上海成为中国最重要的工业城市1。新中国成立前，城市主导产业以轻工业为主，工业用地主要沿苏州河和黄浦江布局，形成沪西、沪东和沪南3个工业基地2，这是上海现代工业布局的最早雏形（图1）。 图1：20世纪30年代上海市工业用地布局图 来源：上海市城市规划设计研究院 图2：上海市郊工业区分布 来源：上海市城市规划设计研究院 2.1949—1978年：工业用地布局初步拓展 新中国成立后，上海是全国轻工业门类最齐全的城市。伴随着国家计划经济体制的建立和重工业优先发展战略的确定，上海从远东地区最大的金融中心、贸易中心和经济中心转变为全国最大的工业基地。该阶段，上海大力推进钢铁、机电、造船、化学和建筑材料等工业的发展，工业用地逐步向城市外围拓展，形成了“近郊工业区+工业卫星城”的布局模式（图2―4）。 图3：上海市首批5个工业卫星城 来源：上海市城市规划设计研究院 图4：金山和宝山工业卫星城 来源：上海市城市规划设计研究院 3.1978—2000年：工业用地布局由点及面扩张 1986版总规进一步指出，“上海是中国最重要的工业基地之一，最大的港口，重要的经济、科技、贸易、金融、信息和文化中心”。1990年浦东开发开放以来，上海确立了“一个龙头、三个中心”3的城市战略目标，城市功能转型速度加快。基于城市功能的重新定位，按照“三、二、一”产业发展思路，上海确立六大支柱工业4，同时对工业布局进行重大调整。 中心城区“退二进三”，工业向近郊工业区或郊区工业城镇转移。开发区成为上海对外开放的率先探索者，20世纪80年代虹桥、闵行、漕河泾53大开发区的建立确立了上海开放经济的雏形。90年代启动以外高桥、金桥、张江为首的国家级开发区，郊区县设立9大工业园区，郊区乡镇工业园区也蓬勃发展，上海完成了现代工业园区的基本布局。至1997年末，上海形成了7个国家级工业区、11个市级工业区、12个传统工业基地和174个郊区乡镇工业园区（图5、6）。 图5：上海市20世纪90年代工业园区分布 来源：上海市城市规划设计研究院 图6：2000—2010年上海市产业基地与工业园区分布 来源：上海市城市规划设计研究院 4.2000—2010年：工业用地规模持续增长 进入21世纪后，中国加入WTO标志着中国对外开放迈入新阶段。2001版总规确立了上海“四个中心”的城市战略目标，上海城市进入高速发展阶段。上海坚持“三、二、一”产业发展思路，工业结构不断优化调整，逐步形成以三大高科技产业6为主导、六大支柱产业7为基础、都市型工业为特色的现代工业体系。中心城区加快“退二进三”，工业向郊区全方位转移。郊区大力推行“三个集中”8，即“工业向园区集中、农民居住向城镇集中、农业向规模经营集中”，形成以六大产业基地为龙头9，以市级以上开发区为支撑，以各类工业集中区和郊区都市型工业园为补充的发展格局。经过2004年开发区清理整顿，上海核定保留开发区41个10。以此为基础，2009年，《上海市工业用地布局规划（2009―2020年）》将全市工业用地划分为“104区块”“195区域”和“198区域”，其管控思路沿用至今。 5.2010年以后：工业用地减量与更新利用 面对国内外形势变化，创新驱动成为引领国家高质量发展的主题，上海进入“五个中心”建设的新阶段。要强化全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户“四大功能”，提升上海的城市能级和核心竞争力。上海产业发展思路从六大主导产业转为“2+（3+6）+（4+5）”11现代产业体系。“上海2035”明确了建设用地“零增长”的目标，城市发展从“增量扩张”为主转为“存量挖潜”为主，将全市工业用地划分为“产业基地”“产业社区”和零星工业地块三级布局体系，更加突出工业土地节约集约利用和存量更新。截至2023年，全市存量工业用地规模约633平方公里。 02 上海存量工业用地更新政策演变及实践成效如何？ 要讨论一个城市的存量工业用地更新，离不开对于城市发展战略和定位的审视，离不开对于城市总体规划一张蓝图的坚持，更离不开对于国家和城市层面产业、规划和土地政策的细致梳理。如果说工业用地布局规划更多着眼产业的长远发展，更加注重目标导向，那么工业用地更新政策则更加聚焦解决当下发展面临的现实问题，更加注重问题导向。 目前，上海存量工业用地更新政策演变形成了3种不同的更新方式：一是土地收储再出让，原土地权利人有较大风险失去土地使用权，上海的徐汇滨江、普陀桃浦、宝山南大等成片更新地区均是采取此种方式。目前收储再出让对于政府和潜在受让者的成本越来越高。二是存量补地价的“正式更新”，原权利人不失去土地使用权并让渡一定比例的公共要素（公共服务设施或公共空间），补地价可视转型方向和建筑面积增量进行收取。三是“三个不变”更新，其建设和审批走建筑室内装修类程序，通过挂牌创意产业园区或文创园区的方式，原权利人以低成本改造推动更新。从符合规划角度看，前两种可被称为“正式更新”，第三种可被称为“非正式更新”，3种方式支撑了目前多元综合的存量工业用地更新局面。 1.1990年代：规划土地政策宽松情形下的更新 （1）主要政策 计划经济时期，我国在城市实行的是土地无偿划拨使用制度，国有企业通过行政划拨无偿取得工业用地且使用无期限。改革开放以后，随着市场经济体制的逐步建立，对工业用地实行协议出让并最终向招拍挂方式转变。随着市场化改革推进和城市土地市场的建立，特别是1998年住房商品化改革，经济迎来高速增长，城市土地的价值不断凸显，存量划拨工业用地更新的价值不断上升。 在国家宏观层面《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990年）等行政法规、规章和土地政策文件（表1）框架内，上海制定了《上海市浦东新区土地管理若干规定》（1990）等土地政策（表1），存量划拨工业用地改变用途需要获得批准，可以采用协议出让而无需招拍挂。 表1：1900年代存量工业用地更新相关政策文件梳理 来源：笔者根据相关政策文件梳理 （2）成效与问题 在浦东开发开放和上海中心城“退二进三”大背景下，一大批存量划拨工业用地转变为居住、商办等经营性用地，城市功能得到提升，城市面貌得以改善。但在当时情形下，由于协议出让土地价格不够透明公开，划拨工业用地更新政策随之收紧。 2.2000—2013年：规划土地政策严管控下的“三个不变”非正式更新 （1）主要政策 鉴于划拨工业用地协议出让和更新中暴露出的问题，国家宏观层面进行了政策调整。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2002）等土地政策（表2），工业用地出让应采取招拍挂方式出让。在国家宏观政策框架内，上海制定了《加强中心城内改变土地使用性质规划管理的暂行规定》（2004）等规划和土地政策，加强工业用地转性的规划管理。 表2：2000—2013年存量工业用地更新相关规土类政策文件梳理 来源：笔者根据相关政策文件梳理 在国家和上海出台土地和规划政策强化对工业用地管控的同时，产业类政策则对划拨工业用地更新留出了口子。上海中心城“退二进三”开展得如火如荼，经信委对存量划拨工业用地制定了“10%保留、10%保护、30%转型、30%转性、20%市政”的调整思路12。为防止产业空心化，《上海市“十一五”创意产业规划》（2005）提出采用土地性质不变、房屋产权关系不变、房屋建筑结构不变的“三个不变”方式，利用存量划拨工业用地上的老厂房、老仓库发展创意产业。在2008年全球金融危机背景下，国家陆续出台了《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（2007）等政策文件（表3），支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房等兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不改变。随后，上海陆续发布《上海市加快创意产业发展的指导意见》（2008）等产业、规划和土地政策予以响应（表3），有条件的允许和支持利用存量划拨工业用地发展创意产业等现代服务业。 表3：2000—2013年存量工业用地更新相关产业类政策文件梳理 来源：笔者根据相关政策文件梳理 （2）成效与问题 截至2011年，市级授牌的上海市创意产业集聚区已达89个，上海市文化产业园区已达52个，规模居全国前列；实现增加值1923.75亿，占全市生产总值的比重为10.02%，“三个不变”的更新方式在一定程度上起到了推动经济发展、完善城市功能、增加就业岗位的作用。 从法规和政策角度看，“三个不变”的更新方式可被看作为一种“非正式更新”，更多被认为是一种设定过渡期的权宜之计。从产业发展角度看，某些创意产业园区“有创意之名，无创意之实”“价格较高且冲击合规商办市场”，也有一定数量的创意产业园区租金成本低，且具有包容性增长特征。具体来说，一是租金成本更低，大部分日租金集中在4元/平方米以下，跟同区位的商办空间相比，可以提供一定低成本的创新空间（图7）；二是企业类型以中小微企业为主，其中不乏很多处于起步期的创新企业，对于新兴产业和企业的经济包容性较强。从公共服务设施提供角度看，这些园区所提供的公共服务设施丰富多样且成本较低，通常包含商业餐饮、教育培训、休闲健身、医疗诊所、公共开放空间等（图8），面向内部办公人群和周边居民等各类使用群体，与周边社区的融入度较高，表现出较高的活力和社会价值。 案例 长阳创谷 杨浦区长阳创谷，作为过去的中国纺织机械厂，见证了中国纺织机械产业的辉煌和杨浦百年工业文明的变迁。从百年纱厂到创业者聚集地，长阳创谷入选2023—2025年度上海市级文化创意产业园区。 土地原产权人为上海电气集团，园区运营方为杨浦区科创集团（区属国企），项目范围占地11公顷，总建筑面积约20万平方米，租金3.5—4元/(天·㎡)。园区正在全力打造创新创业孵化新高地，主导产业为文创设计、互联网、智能网联汽车、大数据云计算。目前集聚300余家双创企业，如小红书、得物、敦煌文旅、微崇半导体、快卜新能源、以见科技、小圾科技等，同时引进了北欧中心、新南威尔士中国中心、人工智能芯片研发平台等产学研结合的国际机构。此外，长阳创谷内还有咖啡店、便利店、健身房、书店等公共服务设施。 图7：杨浦区长阳创谷 来源：网络 案例 万创新所 闵行区华谊·万创新所，是“大零号湾”建设的重要组成部分之一，原为大中华正泰橡胶厂，创立于1926年，曾被誉为“中国民族橡胶工业的摇篮”，建筑面积约8.6万平方米。整个园区坚持“保留且以修旧如旧”为主、“拆除与新建”为辅的更新理念。18栋建筑在设计上保留了大空间、强承重等优点，充分尊重工业文化遗存。 园区定位为以人工智能、新技术、新材料、高端装备等产业为主体的特色科创园，吸引了一批知名科创企业入驻，包括歌尔光学、电气集团智慧能源、泰尔智慧激光、凯多智能、奕目科技、大音科技等。此外，已引入多家交大师生科技成果转化项目，主要以材料、双碳、智能光学3大板块为主，包括钛忆科技、钙晶科技等公司。 园区内商业配套也日趋丰富，包括乐动力体育中心、咖啡、餐饮、便利店等。其中，体育中心拥有19片标准羽毛球场地、3片篮球全场（另有1片儿童全场）及其他体育业态。 图8：闵行区华谊万创新所 来源：网络 3.2014年至今：规划土地政策创新支持下的“正式更新” 上海开启了“五个中心”建设新征程，科技创新成为推动经济发展的首要因素。为促进经济高质量发展，上海陆续发布了一系列科创、文创、高端制造等产业类政策。土地资源方面，2014年上海出台了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出了土地利用管理“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略。城市发展要从以“增量扩张”为主转为以“存量挖潜”为主，存量工业用地成为存量挖潜的首要对象。上海不仅要继续推进存量划拨工业用地更新，还要满足存量出让工业用地更新的需求。因此，近10年来，上海出台了一系列关于存量工业用地更新的规划和土地政策。 （1）主要政策 为了盘活存量工业用地，规划资源部门陆续发布了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（2014/2016）等一系列涉及存量工业用地“正式更新”的规划土地政策文件（表5），支持原权利主体采用存量补地价的方式进行更新。与此同时，产业部门也陆续发布了《关于加快本市文化创意产业创新发展的若干意见》（2017）等支持“三个不变”更新的文件（表5），以挂牌认定园区的方式推动工业用地更新。 表5：2014年至今存量工业用地更新相关政策文件梳理 来源：笔者根据相关政策文件梳理 （2）成效与问题 2014年至今，随着一系列更新政策的发布，产生了大量更新实践。从更新方向和方式来看，中心城区存量工业用地“正式更新”以转型为研发、办公、商业等功能为主，通过土地收储再出让方式进行更新仍占据主导。存量补地价的“正式更新”方式存在自上而下的整体统筹不足（以单个项目为主，缺乏总体层次统筹13）、实施主体和平台参与机制不完善（实施主体认定、产权归集等）、税收金融等特定政策有限（特定的税收金融政策14等）等问题。郊区存量工业用地更新以提容为主，大量项目采用无须补地价的“正式更新”方式进行更新。相比这些更新项目，很多郊区存量低效工业用地未纳入土地全生命周期管理。后续亟需对其进行更新，为先进制造业和新型工业化腾出空间。 案例 航天八院更新项目 漕河泾开发区航天八院存量工业用地更新项目，是徐汇区实施区域经济转型、产业升级、城市更新改造的整街坊综合整体开发项目。基地位于漕河泾东区，北至钦江路、东至桂林路、南至宜山路、西至苍梧路，用地面积约11.2公顷。 实施主体为航天八院集团，项目范围内的土地产权分属航天八院下属几家子公司。本项目适用了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（2016）》，更新方向为工业转研发和租赁住宅，更新内容包括地块边界调整和合并、用地性质调整、公共要素提升、建筑容量增加、绿地布局调整。实施路径采取了“收储+定向出让”方式，规避了存量自主更新中的产权归集、交易税费和主体认定问题。 上海航天、上实城开和宏伊集团共同投资组建项目公司，于2020年1月通过摘牌竞得xh221-01地块使用权。项目以航天科技研发为引领，以园区平台构建为目标，以“工作—生活”24小时复合为导向的科技创新园区，打造航天研发新智谷、创新服务新平台、活力生态新社区。 图9：航天八院存量工业用地更新 来源：上海市城市规划设计研究院 从更新项目规模来看，目前存量工业用地“正式更新”项目中以零星更新为主，成片更新类较少。成片更新需要协调多个利益主体，不同利益主体的开发建设能力、运营能力和转型诉求各不相同，往往需要采取“一地一策”的多元更新方式，整体统筹协调成本较高。对于以静安走马塘片区（图10）、闵行友东路片区(图11)、宝山大吴淞地区为代表的成片更新地区，采用整体“收储再出让”方式成本太高，未来必然是多种更新方式并存。 案例 走马塘片区整体转型项目 走马塘片区整体转型项目，实施主体包括百联、城建水务、上药信宜等国有企业以及新宏利实业、锦隆实业等民营企业共40个产权主体。本项目适用《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》（2016）、《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则》（2020）等更新政策。项目在整体转型推进的过程中，创造性地采用了“一地一策”的多元开发机制，截止目前已有4个在建项目按照存量补地价的更新路径实现自主转型(基本都是国企)，1个按照“收储+定向出让”的方式实现联合转型，项目整体转型取得阶段性成果。 图10：走马塘区域已推进实施项目 来源：上海市城市规划设计研究院 闵行区友东路片区整体转型项目 闵行区友东路片区整体转型项目，位于规划产业区块外，更新单元用地面积约76公顷，现状为工业园区、厂房、仓库等。拟整体转型为以研发与科创功能为主的智造社区，打造闵行“更新样本”，产业定位为以集成电路为主，以汽车产业及信息服务业为辅。目前该区域非国有企业用地占比大（约55%），权属较复杂，更新过程中协调统筹难度较大。 图11：友东路片区整体转型项目 来源：网络 在存量工业用地“正式更新”外，“非正式更新”依然活跃。据不完全统计，2018年已有市级各类文创园区128家，总建筑面积超过1000万平方米，入园企业近2万家，60%的园区都配备创业孵化器。2023年全市重新挂牌认定增至160家市级园区。从前述分析可以看出，部分“非正式更新”项目在低成本盘活、新兴产业培育、经济包容性增长、公共服务提供、社区氛围形成等方面有着特定的优势。 03 上海存量工业用地更新的未来展望 存量更新时代，工业用地将继续承担先进制造、创新孵化和新兴产业培育等功能。“正式更新”和“非正式更新”方式具有不同特征和优势，具体采用哪种方式更新，最终取决于城市发展战略目标。在全市加快建设“五个中心”、发展新质生产力的大背景下，要增强工业用地对于“经济中心”和“科创中心”的支撑作用。立足“上海2035”对于全市工业用地空间的统筹谋划，重新审视全市工业用地更新（图11）。 产业基地和产业社区是全市新型工业化的主战场，是制造业高质量发展的主要空间载体。为了坚守制造业占GDP比重不低于25%的“上海制造”一根红线，要锁定产业基地和产业社区内的工业用地地块红线，红线内的工业用地更新以“工转工”为主，以工业用地保量控价为导向，完善“工业上楼”“M0”产业综合用地等政策工具包，大力推进存量低效工业用地盘活，通过工业企业零地价提容、工业用地混合研发办公等方式鼓励符合新质生产力要求的制造业发展。 对于产业基地和产业社区外的零星存量工业用地，根据空间分布，大致可以分为中心城区内外两部分。中心城区内的零星存量工业用地更新，要综合考量“科创回归都市”等各类趋势，统筹推进“工转工”“工转研”“工转商办”等各类方向。除保留高效的存量都市工业地块，近期可将部分低效存量工业用地作为创新企业孵化的载体，支撑科创中心建设。此外，从政府顶层设计完善和整体统筹、市场实施主体和平台参与机制完善、规划土地税收金融综合政策创新等方面，优化完善存量补地价正式更新的路径，满足合理的工业用地更新诉求。中心城区外的零星存量工业用地，坚持近远结合原则，近期以保证工业发展和“工转工”为导向，允许其继续经营。远期结合空间规划，谨慎统筹推进“工转工”“工转研”等方向。 图12：2022年全市产业用地现状图 来源：《上海市产业用地综合绩效评估和分类处置成果报告》
结语 上海“五个中心”建设和加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的目标，决定了未来存量工业用地更新的方向。采用何种方式更新，则取决于政府、市场和社会的多方协调。目前上海形成了3种存量工业用地更新方式并存的局面，对于应对多元需求、多元场景发挥了重要作用。面向未来，充分调动市场和社会的力量参与工业用地更新是大势所趋，应充分认识各类不同更新方式的优缺点，并在实践中不断优化完善，使其更好地适应时代要求和现实需求。 上下滑动查看更多 上下滑动查看更多
（来源：市规划院）
