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田勇军 李玉振｜生态环境修复责任的审判执行措施之完善——以贵州省296份判决文书为分析样本

转自：上海市法学会 2024-10-14 08:40:56

目前，生态司法修复中依然存在一些问题，例如，修复标准不统一、修复资金管理不统一、生态环境修复责任配套制度缺失、社会公众的参与度低、监督权缺失、生态环境修复责任执行难点等。针对此种情况，建议：规范生态环境修复标准，以环境质量标准作为参考，制定类型化的生态环境修复标准；建构统一的生态环境修复资金管理制度，拓宽修复资金的来源渠道，规范生态环境修复基金的用途；强化社会公众在生态环境修复责任中知情权、参与权以及监督权的机制建设；完善生态环境修复责任相关配套制度建设，强化判决文书附带修复方案和“判项细化”，完善生态环境修复责任与刑法中附条件不起诉、缓刑、从轻量刑、从重量刑、撤销缓刑、减刑假释制度和拒不执行判决裁定罪的衔接机制，建立“府院联动”修复模式和生态修复执行长效机制。

近年来，随着我国经济快速增长的同时，环境保护面临着巨大的危机。从“十二五规划”开始，各级党委和政府高度重视生态环境损害的保护和修复工作。生态环境修复领域，从传统侵权领域的责任承担方式出发，逐渐明确了生态环境修复责任承担方式，但修复标准、修复资金使用等问题的司法实践一直困扰着司法工作者，为更好发挥司法在环境保护中的能动作用，本文通过对调研资料，尤其是裁判文书中呈现的问题进行梳理，并提出相应的改进建议。
一、生态环境修复责任概述

（一）
生态环境修复的内涵

一般认为，生态环境修复需要通过人工介入的方式，实施包括防止污染物扩散转移、降低环境中污染物浓度等必要的、合理的措施，目的是为了将环境污染对人（类）或生态的风险降至可接受水平。
有观点认为，生态修复是基于生态文明建设的需求，通过维护生态系统整体平衡，最终实现国家、社会、经济均衡发展的社会综合治理措施。生态环境修复是社会修复和自然修复的双重过程。《生态环境损害鉴定评估技术指南》第1部分：总纲第3.8条和第3.9条分别对“环境修复”和“生态环境恢复”进行了定义。
就目前的法治和科技发展水平而言，生态环境修复要同时完成自然生态系统和社会生态系统的修复有些苛刻，而且也不符合司法实践实际，因为生态环境修复是一个时间漫长、程序复杂、结果难以量化评估的过程。因此，从现阶段来看，生态环境修复是指生态环境损害或破坏发生后，由特定的责任主体通过一定的评估，针对损害后果采取一系列物理、化学以及生物等相应的科学方法，经过人类对受损生态环境的强制干预过程，使之基本恢复到符合人类生产生活的状态。

（二）
生态环境修复责任的内涵、特征

生态环境修复责任的概念并不是古已有之，而是人类在救济受损生态环境的实践中不断总结提炼出来的这一概念。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）明确要求：“实行损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。”2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），设置该诉讼是为了对受损生态环境的整治、恢复和赔付进行机制摸索，以保证生态环境修复责任的真正有效实现。2015年，最高人民法院依次颁布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）（2021年修订）、《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕12号）两个司法解释，明确环境民事责任方式以恢复原状为中心，规定了法院可以要求污染者将生态环境修复至损害发生前的状态和功能，从准立法的角度确立了生态环境修复责任的地位。2016年《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设和绿色发展提供司法服务和保障的意见》（以下简称《司法服务和保障意见》）明确指出要积极探索生态环境修复责任承担方式，树立“以修复为主”的环境司法理念，最大限度地实现生态环境修复。2018年1月实施《生态环境损害赔偿制度改革方案》。2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》），其第11条将修复生态环境责任与其他传统民事责任并列，使其作为生态环境损害赔偿案件中环境损害者所应承担的首要民事责任，突出了“环境损害者担责，修复为主”的司法理念。最后，民法典第1234条将生态修复责任作为环境损害责任的首要责任，以法律明确的方式，改变了过去对环境损害仅注重货币赔偿的状况。从前述法律、司法解释、政策文件内容分析来看，生态环境修复责任是指由生态环境损害行为人承担的对受损的生态环境采取一系列补救措施使其恢复至生态环境原有的状态或者对原有生态系统服务功能和生态价值重现的责任。
生态环境修复责任具有如下特征：
1.请求权主体具有多样性（复合型）




民法典第1234条中规定，国家规定的机关或者法律规定的组织具有请求权。这实质上是统筹衔接了两种不同诉讼中具有原告资格的主体。在我国现行环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼中，具有权利主体资格的是社会组织、检察机关和行政机关等三类主体。因此，当生态环境损害发生后，面临生态环境修复的问题，生态环境修复责任的请求权主体就会呈现出一定的多样性，究竟由何种主体提起诉讼请求，需要具体结合生态环境损害的类型、侵权主体、损害程度、影响范围以及司法实践的现实需求等因素综合予以确定。
2.保护客体具有公益性




健康的生态环境为人类提供必备的生存条件，与人类的所有生存活动密切相关，直接影响和制约着人类的生存和社会的发展，因此，生态环境具有强烈的公共属性。而生态环境修复责任以保护生态环境利益为中心、以救济生态环境损害为本位，其直接的客体就是生态环境，故具有公共利益性。
3.实现手段具有技术性




生态环境修复责任能够得以落实的重要前提是通过生态环境损害调查确定生态环境损害。生态环境损害发生的成因一般都比较复杂，是多种物理、化学以及相关因素综合反应后形成的结果，很多时候具有一定的不可预知性、隐蔽性、不可逆性、周期性以及危害的长期性等特征，因此在短期内要准确地确定如何修复、找谁修复、修复费用等相关问题上必须依靠专业的机构提供技术支撑。综上，不管是生态环境损害自身的特点，还是国家颁布的技术标准或学界的观点，都证实了生态环境修复责任具有极强的专业技术性，对科学技术水平的要求非常之高。
4.救济方式的具有灵活性




依据修复对象的不同，修复生态环境责任的承担方式可分为直接修复和替代修复。在直接修复的技术难度过大或所需修复费用过高等因素，可以采取替代性修复的方式。在具体的司法实践中，各地司法机关创新出增殖放流、异地修复、劳役代偿等替代修复方式，既实现了生态环境损害的救济，也维护了法治的权威与尊严。

（三）
生态环境修复责任的构成要件、责任承担方式

1.生态环境修复责任的构成要件




根据民法典第1234条的规定，生态环境修复责任的构成要件为：存在损害事实、损害事实与损害之间存在因果关系、具有侵权行为。基于环境保护对象为生态环境公共利益，环境生态修复责任在侵权行为、损害事实上具有自身的特定。
普通私益侵权案件，采取的责任认定标准为客观违法性认定，即只要损害他人权益即构成违法，而作为环境公益侵权案件，根据民法典第1234条的规定，则采用主观违法性认定标准，只要违反国家规定污染、破坏生态环境，即可认定为存在侵权行为，因此，在环境公益诉讼案件中，人民法院不仅需审查侵权行为是否存在，还要审查该行为是否违反国家规定。同时，从有利于协调经济发展利益和生态环境保护的角度出发，国家规定应从广义角度进行理解。从文字表述上看，国家规定不同于法律规定，对国家规定的范围解读应当宽于法律。第一，应包括体系化的法律规定，其中包含法律、行政法规、司法解释等。第二，应包含国家政策性规定，例如：《生态环境损害赔偿制度改革方案》等。第三，还应包含环境资源领域的国家标准，例如：《生活饮用水卫生标准》等。
2.生态环境修复责任的承担方式




依据修复对象的不同，修复生态环境责任的承担方式可分为直接修复和替代修复。直接修复是针对受到污染或者破坏的环境介质、生物、生态系统等进行评估并予以原区域、原体的修复。直接修复往往适用于生态环境遭受不太严重损害的情况，直接修复亦是修复生态环境责任承担方式的首要方式。若直接修复的技术难度过大或所需修复费用过高等因素，可以采取替代性修复的方式。替代性修复，是指在生态环境案件中，被破坏的生态环境如果无法通过恢复原状的方式进行修复，允许采取替代性措施从而减轻其所造成的损害，修复总体环境容量和质量，以达到区域生态环境的总体动态平衡。基于替代性修复的概念，在具体的司法实践中，各地司法机关创新出增殖放流、异地修复、劳役代偿等替代修复方式，既实现了生态环境损害的救济，也维护了法治的权威与尊严。以贵州省遵义市为例，2020年，遵义全市法院增殖放流中华倒耙刺等鱼苗52.7万余尾、补植复绿11亩、收取生态修复金5.8万余元、放生猕猴等野生动物5只，判处罚金22.3万元。
依据修复生态环境责任的实施主体不同，修复生态环境责任的承担方式可分为自行修复和委托修复。自行修复包括由侵权人自行实施修复，或者由国家规定的机关或者法律规定的组织自行组织实施修复。但囿于生态修复的专业性、复杂性，行为人往往不具有相应资质和能力，其自行修复时不仅不能按期完成修复，还有可能造成二次污染。委托修复主要包括两种情况，一种是由侵权人自行委托，修复费用由其支付。另一种情况是侵权人未在合理期限内履行修复生态环境责任时，国家规定的机关或者法律规定的组织可以委托第三方实施修复，所需费用由侵权人负担。委托修复并不意味着修复责任的转移，责任人仍是侵权人。

（四）
生态环境修复责任与恢复原状关系

从《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第1款规定来看，“恢复原状”与“生态环境修复”内涵一致。但随着环境法学研究的发展及司法实践的深入，“恢复原状”与“生态环境修复责任”的巨大差别已显现出来，学界对二者关系的讨论也日趋激烈。总体来说，生态环境修复责任与恢复原状关系有以下区别：
一是救济对象不同。恢复原状责任作为一种传统的民事责任，是指恢复权利被侵犯前的原有的状态，其主要以单一静态的“人身、财产权”作为救济对象。而生态环境修复责任作为一种新型的民事责任，主要是以动态的、复合的、多维的“生态利益”作为救济对象。
二是救济利益不同。因恢复原状保护的是一种明显的私人利益，加之法律法规未对恢复原状请求权的范围进行明确的规定，故导致司法实践中对请求赔偿的费用和损失模棱两可、含糊不清；但是民法典第1235条明确规定了侵权人在生态环境修复责任下应该承担的损失和费用，保护的是一种明显的公共利益。
三是恢复的标准不同。恢复原状可分为广义和狭义的两种理解，将权利恢复至被侵犯之前的原始状态属于广义的理解，与之相比，狭义层面的恢复原状只是包含修复已经损害的财产，在侵权责任法中主要指狭义的恢复原状。其实，恢复原状的修复标准主要限于对“受损物”的一种形状或者外形的一种修复，着重强调“受损物”本身的一种恢复。而生态环境修复责任是针对已经受到污染的环境和被破坏的生态，采取一系列技术规范或措施，最终使环境风险降至可接近水平或者将受害的环境恢复到基准标准，其着重强调生态环境系统生态服务功能的恢复。
四是救济方式不同。恢复原状更加侧重以“金钱补偿”的方式来实现救济，而生态环境修复则是侧重以“生态利益本身的恢复”作为实现救济的方式。同时，恢复原状因主要在于恢复“物”的物理性质，因此，主要是通过采取物理手段使“受损物”恢复至原来的状态，一般是由责任人自行修复；而生态环境修复责任因涉及污染源的隔离、污染物质的清理、污染浓度的中和以及生物多样性的恢复等，其必然要求综合运用物理、化学以及生物等系列方式来达成目标。不仅如此，因生态环境修复本身的复杂性、长期性和不可预见性，故涉及的主体也众多，既有国家公权力机关、也可能涉及第三方的市场主体还有侵权人本身以及社会公众等。
二、贵州法院生态环境修复责任的审判执行情况分析
本文通过对贵州省生态环境修复方面的案例进行实证分析研究，从“点”（贵州省）到“面”（全国），尝试找出生态环境修复中存在的共性问题，从而有针对性地提出完善生态环境修复责任相关问题的可行性建议。
本文的分析样本取材于贵州省，尤其是遵义市辖区若干有代表性的法院提供的资料和信息，结合中国裁判文书网，以2015年1月至2023年6月为时间周期，将贵州省生态环境修复方面的案件，加上遵义本市审理的案件，共梳理出刑事附带民事诉讼、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿四类案件296份判决书。

（一）
从诉讼类型出发

在刑事附带民事诉讼、环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿四类案件中，刑事附带民事诉讼案件占比86%，说明刑事附带民事诉讼是贵州省目前生态环境修复责任实现的主要诉讼模式；环境行政公益诉讼是其次，占比9%，反映贵州省在实现生态环境修复责任的过程中注重对政府履行职能的监督；环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿案件数量占比较小，占比分别为3%和2%，原因在于环境民事公益诉讼启动条件相对较高，生态环境损害赔偿诉讼起步较晚，二者的相关体制机制的衔接还未完全建立，故发挥作用有限。

（二）
从当事人身份出发

检察院为原告的案件有285件，占比97%，说明检察院作为生态环境修复的追责主体具有“不可撼动”的地位；社会组织和政府部门提起的诉讼案件共有7件，占比仅为3%，说明社会组织和政府部门作为原告追究生态环境修复责任的限制因素还较多。
被告为自然人的有261件，占比86%；为企业的有12件，占比5.2%；为政府的有19件，占比8.3%。前述数据说明，虽企业对生态环境的破坏程度要远超于自然人，生态环境修复责任也着重强调企业要为自己的污染行为买单，但以上数据却深刻提醒我们不能忽略自然人在生态文明建设中的重要作用，应该强化自然人环保知识的教育与责任追究机制的建设。

（三）
刑事附带民事诉讼涉及主要罪名分布

作为贵州省适用生态环境修复责任的主要诉讼手段，刑事附带民事公益诉讼涉及的罪名分布也存在巨大的差异，也在某种程度上反映了贵州省在生态环境保护方面的重点和难点。（见表1）

表1  刑事附带民事诉讼案件涉及的主要罪名分布

以上数据显示，非法捕捞罪、滥伐林木罪和非法占用农用地罪占据了刑附民总案件数量的84%，也就是说贵州省要想在生态环境修复方面取得突破性进展，须在以上三种罪名的发生上建立相应的预防机制。
三、生态环境修复责任的司法实践困境

（一）
修复标准不统一

生态环境的修复标准是衡量生态环境修复目标是否实现的重要尺度，明确统一的修复标准能够更加科学有效地指导修复行为。环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）对修复的标准作了两方面具体设置，即第4.10条和第4.14条的“可接受风险水平”和第4.11条的“基线状态”。两种标准针对的修复对象及考量因素存在不同。前者是为防止污染物累积达到破坏生态环境或者损害人体健康的程度，重点在于降低环境污染程度。而后者则是为了恢复生态环境的物理、化学或生物特性及其提供的生态服务功能。从收集的相关案例来看，人民法院适用的修复标准不一，部分案件情况详见下表。（见表2）

表2  滥伐林木罪判决修复标准的统计

以上情况说明贵州省各法院适用修复标准存在以下问题：一是成活率要求不统一差异。有80%、90%、95%、以及确保存活率等各种标准。二是补种期限不统一。部分无规定期限，部分有明确时间要求。四是修复的预期和验收标准存在的差异。有要求直至验收合格为止的、有无法完成，承担修复费用的、有对树苗本身大小有要求的、有按照《城市绿化工程及验收规范》进行验收的等。修复标准适用的不统一，会导致同案不同判的情况，也必将影响人民法院判决的权威性。

（二）
修复资金管理不统一

修复资金的有效管理是保证生态环境修复责任得以落实的重要前提之一。关于环境修复资金的支付与使用问题，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》（法发〔2014〕11号）第14条中提出可以适用设立环境公益诉讼专项基金、与行政部门协商两种方式。由于法律未明确统一规定修复资金的管理与使用，导致各地在此方面的做法不一。仅以贵州省为例，分别存在财政专户管理模式、法院专户管理模式、检察院代管模式、政府部门管理模式以及国库管理模式五种管理模式。（见表3）

表3  生态环境修复资金管理模式典型案例统计


（三）
生态环境修复责任配套制度缺失

生态环境修复责任的最终落实必须依靠相关配套制度的建设。司法实践反映出以下三个问题：
一是诉讼中人民法院所确定的生态环境修复责任的监管主体不明，缺乏与检察院、相关行政部门的协调沟通机制。以分析样本中对滥伐林木罪被判决“补植复绿”这一情况的后期监管主体为例，就存在检察院监督型、林业部门监督型、自然资源局监督型、无明确主体监督型。
二是刑事责任与生态修复责任衔接机制尚未建立。对于在环境资源类的刑事案件，在将生态环境修复责任承担作为量刑情节时，各法院做法不一，尚未建立统一的衔接机制。
二是修复方案无法律保障。除去少数能够及时履行生态环境修复责任的，多数生态环境修复责任的履行需要一定的时间，但是由于修复过程的长期性、隐蔽性以及复杂性等因素，多数司法机关在判决时未将修复的方案纳入判决文书中，以分析样本中非法占用农用地罪为例，课题组共收集21个案例，但是仅有14个案例在判决文书中体现了相关修复方案，占比67%左右，还有33%左右的判决文书未提及修复方案的相关问题。这样一方面容易引发二次纠纷，不利于生态环境的及时修复，也会对人民法院的后期执行产生影响。

（四）
社会公众的参与度低、监督权缺失

环境保护法第5条将公众参与被作为环境保护的基本原则之一加以规定，其主要目的是保障公众对环境保护的知情权、参与权、监督权，提升公众的生态环境保护和修复的意识，最终实现生态环境保护的目的。但在司法实践中，社会公众往往缺乏信息获取渠道，导致公众对重大环境事件参与度低、监督权无从发挥。

表4  较大环境事件中社会公众参与情况统计
通过以上分析，社会公众参与情况存在以下问题：一是在环境污染或生态破坏事件中，人民法院对社会公众的知情权和参与权的保障不足。仅茅台机场生态环境损害赔偿案在人民法院公告网及贵州省高级人民法院官网进行了30日公示。二是由于信息的垄断、机制的不健全、成本的控制等因素的限制，社会公众参与环境污染或者生态破坏的渠道不畅。

（五）
生态环境修复责任执行难点

1.对逾期不履行修复责任无相应的惩罚约束机制




目前来看，逾期不履行修复责任在司法实践中还是相对比较常见的现象，特别是在刑事附带民事诉讼中表现得更加普遍一些。由于生态修复具有整体性、缓慢性、自我净化性等特点，在被执行人已经停止损害行为并进行生态修复后，修复效果短期内不可能显现，导致部分被执行人抱有“修复不修复都一个样”的心态怠于履行生态修复义务。同时，人民法院在判决生态修复责任时，会基于义务人生态修复的能力及生态环境是否具备可修复性，判决当事人承担相应的修复费用。而对生态修复费用，大多倾向于采纳鉴定机构所确定的费用，未考虑被执行人的经济能力，被执行人会因生态修复费用过高产生抵触情绪，一部分涉刑事案件的被执行人在判决后更是身陷囹圄，无力支付。
2.生态修复的专业特征导致执行难




司法实践中虽已形成了几种较为成熟的修复方式和措施，但是这些修复方式和措施能否在类似案件中适用，能否根据技术的不断发展选择不同修复措施也未明确；此外，对于司法实践广泛适用的修复措施，可为类似案例的裁判提供指引，但如涉及大气、水体、土壤等专业技术需求较高的案件，裁判确定修复内容难度较大。生态修复标准的不明确以及生态修复措施、内容的不具体，致使人民法院在强制执行生态修复案件时，面临着当事人何时修复、如何修复、修复到什么程度等一系列问题，一定程度上加重了该类案件的执行难度。
3.生态修复的实质性效果不明显




生态修复是一个漫长的过程，具有周期性，一些修复类型需要定期进行监管、检测，在确定生态修复成果时，还需要进行验收和评估，这些工作都需要大量的时间来完成。而人民法院执行案件的办理期限仅为六个月。较短的执行期限导致部分案件在执行时，执行法官为了能在审限内结案而简单按照判决中载明的执行内容执行，忽略了生态修复后期的监管、验收及评估，草率结案后放任不管，导致生态修复实效不明显。
四、生态环境修复司法适用的完善路径

（一）
规范生态环境修复标准

结合《环境损害鉴定评估推荐方法》（第II版）及《环境民事公益诉讼解释》第18条的规定，我们建议以“环境质量标准为主、其他影响因素为辅”制定生态环境修复参照标准。
1.以环境质量标准作为参考，制定类型化的生态环境修复标准




环境质量标准兼具技术属性和法律属性，技术属性体现环境质量标准的制定依据的是环境基准这一客观事实，而环境基准正是纯粹的科学数据；法律属性体现在环境质量标准是综合环境质量现状、社会经济力量、科学技术水平等因素，所选择的环境指标和限值，可以反过来指导环境功能区划工作，并通过援引环境质量标准的法律规范发挥其法律约束力。环境质量标准作为生态环境修复责任的主要依据，可以避免《环境公益诉讼解释》确立的单一抽象标准的诸多问题。一来受损前该区域的功能较为容易确定，对应的环境质量标准也易确定；二来环境质量标准作为一种指标和限值，能够满足其经济功能和生态功能，如果加害者认为受损生态环境在此前本身就不达标，则由其承担举证责任；三来环境质量标准本身具有技术属性，各项指标都比较明确，操作性强。
2.综合考量社会、经济以及技术等因素，全面平衡修复标准




具体而言，国家就不同领域的修复标准制定一个国家参考标准；各地方根据具体的实际情况制定地方的标准，地方标准必须由省、自治区、直辖市人大常委会进行合法性审查后方可实施；行业标准可以作为一个重要补充，但是一般情况下，行业标准不能够否定国家标准和地方标准。在三种标准中，应该以地方标准为主，国家标准和行业标准为辅，但是其目的应该一致的，都是为了制定相对可量化、可统一的修复标准，最终是能够使受损的生态环境状态和功能得以最大限度地修复，实现自然与自然关系、人与自然的关系以及人与社会关系的回归。

（二）
探索建构统一的生态环境修复资金管理制度

由于没有建构统一的生态环境修复资金制度导致的修复资金多头管理、体制机制不顺畅、资金无法使用、资金被挪作他用等问题，严重影响了生态环境修复资金设立的初衷和目的，最终也阻碍了生态环境修复责任的实现。
1.生态环境修复资金管理制度模式




在具体的制度构建方面，建议可以采用两种设置模式，一是以省为单位，在省、自治区、直辖市建立统一的生态环境修复专项基金，统筹使用。赋予基金会独立的法人资格，法院、检察院、环境行政机关以及利害关系人只以监督者的身份出现监督资金的具体使用情况，不参与资金的具体管理。具体的资金使用流程是由生态环境修复责任的承担主体向基金会提出申请，根据具体的修复需要，采取公开招投标、协议等市场运作方式选定市场主体，使用专项修复资金修复生态环境。二是由市级人民法院设立环境公益诉讼专项资金管理账户并进行管理，实行专项核算，专款专用。同时为保障修复资金的操作性、安全性、专项性以及透明度，同时出台相应的配套制度。另外，第一，定期公示机制。“阳光是最好的防腐剂”，生态环境修复资金量庞大，涉及主体众多，一旦发生腐败，将会造成巨大的社会影响。因此，为了防患于未然，将资金使用情况在网络平台或者公众媒体上进行公示以接受社会公众的监督，最大程度防止腐败的发生和专款专用。第二，定期和不定期进行修复资金的专项审计。因修复资金涉及到生态环境修复责任最终的落实程度，具有特殊的意义，故建议由市级财政部门定期对管理账户进行审计。
2.拓宽修复资金的来源渠道




目前，我国生态环境修复的资金主要来自诉讼案件中所获得的生态环境损害赔偿金以及部分环境行政处罚的罚金。根据我国的实际情况，应当从以下几个方面进行探索：一是国家财政应该每年纳入专门预算，拨付专项财政资金；二是对重点排污企业所征税款按照一定比例纳入修复基金；三是运用独立基金会运作方式增加基金的利息收入；四是对于环境污染或者生态破坏的行为，国家对个人或企业行使追偿权所追缴的费用，应该按照一定的比例纳入修复基金；五是通过独立的法人账户，接受社会公众的捐赠；六是将涉及环境类刑事犯罪所获得的罚金和违法所得财物纳入修复基金；七是试点推行环境污染强制保险制度。选择一个企业较集中的地区，将高污染企业纳入强制保险范围，对低污染企业采取自愿原则。通过试点探索相关的经验和做法。
3.规范生态环境修复基金的用途




生态环境修复基金的规范使用程度将影响生态环境修复责任的最终落实程度，专项资金的使用范围如下：（1）检察机关、环保公益组织提起环境公益诉讼所需支出的调查取证、专家咨询、评估鉴定、律师代理等案件所产生的合理费用；（2）对因环境公益诉讼案件侵权人给环境造成的现实损害进行修复或替代性修复的费用以及环境修复方案制定、环境修复效果评估等合理费用。（3）对环境公益诉讼案件中为了消除危险预防污染扩大而支出的应急处置费用及清除污染产生的费用。

（三）
强化社会公众在生态环境修复责任中知情权、参与权以及监督权的机制建设

1.运用大数据，建立环境类社会重大影响案件的信息公布平台，形成强制信息披露制度




建立信息披露机制对于社会公众参与生态环境修复具有非常重要借鉴意义。因为社会影响较大（具体标准可以参考《生态环境损害赔偿试点方案》中的认定标准）的环境类案件一般都涉及众多社会公众的直接或间接的利益，而只有该群体在能够得知案件的前提下，才有可能去行使参与权、监督权。要保障社会公众能够参与到生态环境修复中来，必须运用大数据，建立环境类社会重大影响案件的信息公布平台，形成强制信息披露制度。该强制信息披露制度适用于生态环境损害赔偿各个阶段，诉前应由政府及其职能部门通过信息公开途径共享生态环境损害赔偿信息。在诉讼过程中，人民法院对生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等工作中涉及公共利益的重大事项应当向社会公开。
2.完善社会公众参与生态环境修复责任案件的机制




社会公众参与生态环境修复是公众理性力量得以体现的重要方式。一方面有利于实现公民的环境权；另一方面有利于督促生态环境修复责任更好的落实。结合我国实际，建议由生态环境部牵头、最高人民法院配合制定社会公众参与的渠道。一是由生态环保部牵头，各地方生态环保厅参与，制定社会公众参与的相关实施细则。实施细则里面应该明确参与对象、参与方式、参与阶段以及参与者的权利与义务等事宜，应注重成员代表各广泛性和科学性，吸收政府、民众、环境专家、律师以及相关团体组织等多方主体共同参与。同时，须注重细则的可操作性，避免无法让社会公众实质参与的局面。二是制定举报反馈和奖励机制。建议各地方由生态环保厅牵头、财政、公安、林业、国土等部门共同参与制定生态环保类案件的举报反馈机制和奖励细则。一方面明确“谁受理，谁反馈”的机制，并明确反馈的时间一般应为7个工作日内。另外一方面应该制定奖励实施细则，建议根据案件标的额的一定比例给予举报人奖励，提升举报的内在动力。三是在生态环境损害司法中建立广泛的人民陪审员制度，参与案件的审理与执行全过程。让更多社会公众可以就生态环境损害案件发表意见和看法，为有效监督建立相应的体制和机制。

（四）
完善生态环境修复责任相关配套制度建设
1.完善生态环境修复责任的监管机制




生态环境修复责任的落实效果在很大程度上取决于对修复各环节的监督管理效果。但要实施有效的监督，必须有明确的监管主体。我们认为，一方面以省为单位，由生态环保厅牵头，将环境类犯罪或者违法行为可能涉及的监管主体进行梳理，根据业务关联度、工作便利度，明确划分出各类生态环境修复责任的监管主体，并明确相关职责，最终由法院在判决文书中加以体现；另外一方面建立内外监督的机制。内部监督由生态环保厅+业务主管部门+纪委监委组成；外部监督由检察院+人民法院+社会公众组成。通过明确监管主体，建立内外监督的机制，真正发挥监督对生态环境修复责任落实的威慑力。
2.强化判决文书附带修复方案和“判项细化”




生态环境修复过程涉及诸多环节，十分繁琐和复杂，为了修复目标的最终实现，在司法实践中有两种方式加以保证：一是在判决文书中附生态环境修复方案；二是法院的裁判应细化内容，即“判项细化”。但是以上两种方式目前并未成为普遍做法。以分析样本中非法占用农用地罪为例，大约有33%的判决文书未体现修复方案。这样一方面容易引发再次纠纷，另一方面也不利于生态环境的及时修复。因而，要进一步强化判决文书中附修复方案和“判项细化”。我们建议，以省、自治区和直辖市为单位，由各省的高级人民法院牵头制定在判决文书中附修复方案和“判项细化”的实施指导暂行办法，明确规定各级人民法院在涉及生态环境修复责任的判决文书中体现修复方案或者“判项细化”，并将其纳入地方各级人民法院的年终考核指标中进行考核。
具体而言：一、对于损害者自身有能力修复的。由其自身制定修复方案，交由修复委员会审核（由法院、检察院、生态环保厅、主管部门以及原告组成），审核通过，附于法院判决文书中，作为案件执行的依据；二、对于需要替代修复的。如果有第三方机构参与的，则修复方案由第三方专业机构制定。修复方案完成后，需由修复委员会审核，审核通过，附于法院判决文书中，作为案件执行的依据。如果是由省、市地级政府或指定的部门、组织机构实施修复的，则由该主体制定修复方案后，提交修复委员会审核后实施；审核通过后，需将方案在公共信息发布平台公布，以接受社会公众的监督。
3.完善生态环境修复责任与刑法的衔接机制




刑法与生俱来的功能是其他法律无法取代的，不能够过分强调其谦抑性而忽略了其原有的职责和使命。要更好落实生态环境修复责任，必须发挥刑法应有的强制力和威慑力。以贵州省为例，刑事附带民事诉讼案件占生态环境修复责任案件的86%，需要承担刑事责任的案件占据绝对主导地位，因此，如何衔接好生态环境修复责任与刑法中撤销缓刑、减刑假释制度和拒不执行判决裁定罪的关系，对于促进生态环境修复责任的落实具有现实的司法实践指导意义。具体建议如下：第一，审查起诉阶段。如果案件在处于检察院审查起诉的阶段，犯罪嫌疑人真诚悔过、采取积极措施履行了生态环境修复责任，并达到了预期的生态环境修复效果，同时符合附条件不起诉的其他条件，则检察院可以附条件不起诉；提起诉讼的，检察院可以建议从轻量刑或者适用缓刑。但是如果在审查起诉阶段，犯罪嫌疑主观恶行较深，不积极采取生态环境修复措施，导致被污染的环境或者被破坏的生态无法得到及时恢复，则检察院可以建议不适用缓刑或者加重量刑。第二，审理阶段。如果犯罪嫌疑人在审判阶段已经履行完毕生态环境修复责任，并且已经取得了预期的修复效果，则法院可以考虑缓刑或者从轻量刑；反之如果恶意不履行生态环境修复责任，则不适用缓刑或者加重量刑。第三，执行阶段。如果法院在判决时对被告人适用了缓刑，在判决生效后，被告人具备客观上的履行能力，但不履行生态环境修复责任，则法院可以根据刑法第77条第2款撤销其缓刑，执行原判刑罚；如果法院在判决时判处了实刑，在判决生效后，被告人具备客观上的履行能力，但拒不履行生态环境修复责任，法院可以通过对刑法第79条和第82条中“确有悔改”的解释来限制其减刑或者假释。同时，对于符合刑法第313条拒不执行判决裁定罪和《最高人民法院关于审理拒不执行判决、裁定刑事案件适用法律若干问题的解释》中规定的构成要件的，也可以据此追究被告人的刑事责任。
4.构建“府院联动”修复模式




人民法院在生态环境损害案件的强制执行过程中，应该积极寻求当地党委、政府的支持和帮助，开辟一条政府积极履职与人民法院强制执行相结合的生态环境损害责任案件执行路径，确保生态修复取得实效。
在被执行人无力修复又无可供执行财产的情况下，地方政府应当积极履行环境保护职能，主动承担生态环境修复责任。一些较为复杂的生态修复案件执行，特别是涉及强制拆除、强制腾迁等案件中，人民法院是要与地方党委、政府加强沟通协作，解决现场的风险把控、稳定等问题。如，在被执行人无可供执行财产的情况下，由当地政府先行垫付了相关生态修复费用，地方政府协助委托具备专业资质的机构完成修复工作。此外，人民法院在执行过程中，还应加强与相关行政部门之间的配合协作，加强与被破坏生态环境区域所在的乡镇政府、村、居两委之间的联系，不定期组织回访考察和监督监管，做好生态修复成果的监测评价，监督被执行人履行生态修复义务，构建相互协作、相互支持、共同推进的生态修复格局。
5.建立生态修复执行长效机制




生态修复的诸多属性决定了生态修复案件的执行应该是一个长期的、持续的过程，不可能一蹴而就。人民法院应当建立生态修复执行的长效机制，确保生效判决得到有效落实。
一是合理运用执行案件结案方式，化解审限难题，解决执行法官审限内结案的后顾之忧。想要破除当前生态修复案件“执行完毕不等于修复完毕”的困境，取得生态修复实质性成效，就不应拘泥于生态修复执行案件的审理期限，要给执行法官充足的时间，保证其持续跟进生态修复相关工作。二是建立生态修复案件执行台账，定期记录生态修复效果，定期开展生态修复监测、监督、评估，定期对生态遭受破坏的区域进行回访考察，杜绝结案后放任不管或办案法官调离后无人过问等情况的发生。三是灵活确定案件生态修复时间节点，避免二次伤害和资源浪费。如判决承担补植复绿义务的案件，应该要根据节气及种植气候等客观因素来确定具体的修复时间并采取相应措施，否则，补植的树苗可能无法存活，造成资源浪费。四是创新执行模式，引入第三方机构参与执行，强化生态修复监督、评估、验收等程序，解决环境修复实质性效果难以评价的难题。五是要加强对生态损害赔偿金的追缴、管理和使用，定期公示赔偿金的使用情况，确保赔偿金用于受损生态的修复。

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