面对生态文明新时代国土空间规划、空间治理改革及乡村振兴战略实施等多重背景，上海市开展了全域土地综合整治试点工作，对乡村地区规划、项目、资金及政策的精细化管理开展实践探索。本文梳理了全域土地综合整治的概念、与土地整治的区别及开展全域土地综合整治的重要意义。阐述了上海全域土地综合整治的工作内容、工作路径及可推广的适用条件，剖析当前面临的难点在于项目和资金统筹力度有限、资金来源相对单一、永久基本农田调整机制不顺畅。为完善全域土地综合整治，提出需在管理层面加强区级统筹协调、在技术层面加强沟通对接等建议。
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全域土地综合整治概述
1.1 全域土地综合整治概念
全域土地综合整治是以国土空间规划为前提，以乡镇为基本实施单元，以统筹解决农村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态系统质量退化等问题为出发点，以打造集约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间为落脚点①，整体推进农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复②和乡村历史文化保护等国土空间综合整治的活动。
1.2 开展全域土地综合整治的原因分析
2015年9月，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，空间规划体系、国土空间开发保护制度被纳入生态文明体制改革总方案，要求空间规划实现“多规合一”，用途管制扩大到所有自然生态空间，标志着空间规划和空间治理进入生态文明新时代。
全域土地综合整治是探索乡村振兴资金整合、项目集合、政策聚合的重要实践。现阶段乡村振兴的资金来源以财政资金为主，各类涉农财政资金由省、市级政府出政策及预算，属地政府落实主体责任。由于部门事权不同，乡村地区各类涉农项目和资金按事权被划分在不同部门，各项涉农整治及建设工程以条线部门独立实施为主，点多面广，资金分散，难出成效。全域土地综合整治将传统的各条线整治资金进行统筹，以财政资金集中投入，重点突破，形成叠加效应。在政策和制度供给方面，针对乡村项目难落地等普适性问题，提出允许永久基本农田合理调整、节余建设用地指标省域内流转及计划指标支持等“政策包”，为各地推进乡村产业发展、基础设施建设、改善农居环境铺平道路，也为各地探索如何进一步促进乡村振兴创造条件。
1.3 全域土地综合整治与土地整治的区别
上海自2011年以后借助市级土地整治项目尝试综合性的土地整治实施路径，整治对象覆盖乡村地区所有地类。实施模式为市规划资源局负责立项、规划设计、预算审批及监督检查、竣工验收，市财政局负责资金拨付管理，市土地整理中心负责技术指导，区规划资源局配合组织实施。市级土地整治项目由市区两级财政共同出资、专款专用，其中占比较高的市财政专项资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费（以下简称“新增费”）、耕地开垦费等③。
相比土地整治，全域土地综合整治的整治对象、整治目标和管理模式都发生了深刻变化。从整治对象看，由“田水路林村厂”等特定整治要素向“山水林田湖草生命共同体”全要素转变，系统性更强；从整治目标看，由耕地数量增加、质量提升、改善农业生产条件和生态环境向优化“三生”空间和乡村振兴转变，更强调生态功能提升和文化内涵挖掘，目标更多元；从管理模式看，全域土地综合整治聚焦多部门项目和资金，平台作用更明显。
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上海全域土地综合整治的路径和问题
2.1 主要内容和特色
上海全域土地综合整治重在行动，实施是重点，品质是关键，主要内容包括村庄设计、郊野单元村庄规划及实施方案3个部分。
2.1.1 规划要求升级，实现规划精准落地
上海全域土地综合整治以详细层次的郊野单元村庄规划为指导依据。针对镇村具体发展诉求和存在问题，按需编制郊野单元村庄规划，衔接村庄设计和近期项目，强调实施导向，兼具“承上启下”的传导作用，对上承接乡镇级国土空间总体规划对城市开发边界外地区的约束性指标，重点关注农民相对集中居住、土地利用布局优化、永久基本农田调整、乡村风貌引导、生态保护修复、近期行动计划等要点，对下替代镇级土地整治规划，指导土地整治项目的工程设计与建设实施，并以乡村单元图则为乡村建设和土地供应提供法定依据，编制深度全面升级。
相比国内其他省市以村级土地利用总体规划或村庄规划为规划依据、以部分村为整治范围，上海全域土地综合整治与郊野单元村庄规划相结合，其特色表现为从镇级层面统筹乡村地区的空间布局和用地指标，有助于规划更好地引导配置项目、资金、指标等资源，有利于做好空间账、指标账和经济账。
2.1.2 突出村庄设计，提升乡村审美韵味
村庄设计包括全域景观设计、农居点设计和乡村项目设计，分别对村域景观风貌、近期计划实施的农村集中归并点（“X”点）和农村保留居住点（“Y”点）、乡村产业项目等重要项目进行设计，并形成效果图、设计图则等图件。农居点设计过程需充分尊重村民意愿，听取村民和村委会对农村宅基地布局、单体建筑设计、公共环境风貌设计的意见，同时兼顾节地率与设计美感。
2.1.3 聚焦项目实施，全面保障试点工作
实施方案需明确全域土地综合整治目标、任务和空间布局，梳理各类乡村建设项目、土地整治项目、农业项目、河道整治及生态修复项目的项目类型、项目名称、项目规模、建设内容、资金来源、建设时序等内容，汇聚和策划一批项目集中试点区域，各部门协同共治、综合施策，汇总形成一张规划布局图、一个项目计划包、一张时间安排表。
2.2 实施路径
上海全域土地综合整治工作采取先期开展试点，形成工作方案后适时扩大范围的总体思路，工作过程包括试点申报、规划编制、试点实施、试点验收4个阶段。
试点申报采取自下而上自主申报与自上而下筛选论证相结合的方式。各街镇（乡）政府报名后，经过区级初筛，再由市级部门审核遴选，综合考虑已有工作基础、镇村意愿、试点代表性等因素初步形成审查意见和试点名单，最终由市级联席会议审定试点名单。
试点明确后，启动郊野单元村庄规划、村庄设计和实施方案编制。由于全域土地综合整治涉及生态、建设、农业全要素，所涉部门更多元，需要调和的农、林、水矛盾更突出，因此全域土地综合整治的工作思路是更注重“开门做规划”。
按照编审程序，郊野单元村庄规划需广泛征求公众意见，依次征询区级部门、专家和村民代表大会意见，并完成规划公示和意见处理公告。规划上报稿需由区规划资源局提交市规划资源局进行技术审查，审查通过后再报区人民政府审批，最后报市规划资源局备案入库。
上海市全域土地综合整治工作路径
来源：笔者自绘。
2.3 问题分析
2.3.1 项目和资金统筹力度有限
全域土地综合整治平台初步建立，项目和资金聚焦力度有限。市规划资源局尝试通过搭建平台，制定永久基本农田调整、市级统筹新增费奖补等政策对试点地区开展乡村振兴工作释放“红利”。但在实际操作过程中，由于部门事权财权独立，区级条线各自需要对上级部门负责，条线工程实施时间长短不一，项目选址和实施时序各有计划，各部门对全域整治试点工作的验收期限有所顾虑，因此资源整合力度和效率有待进一步加强。
2.3.2 资金来源相对单一
全域土地综合整治试点项目的资金来源包括财政资金和市场资金两类，以各级财政资金为主，资金来源相对单一。交通、水务、林业、绿容等条线项目均由各部门涉农财政资金保障，乡村产业项目资金由市场经营主体自行承担。经测算，资金需求最高的项目类型为农民相对集中居住项目。综合测算土地成本、建安成本、各级财政补贴，以松江区浦南地区为例，村内平移归并能基本实现资金平衡，进镇上楼安置的资金缺口为70万元/户，需要由镇级财政承担。对于松江浦南地区的农业镇而言，区位偏远、镇区可开发空间有限，依靠土地出让充实镇级财政的机会较小，需借助引入社会资金、实施金融优惠政策、加大政府补贴力度等多种渠道筹措资金。
2.3.3 永久基本农田调整机制待优化
全域土地综合整治的一项利好政策是在严格遵循数量有增加、质量有提升、生态有改善、布局更集中、总体保持稳定原则的基础上，可以对整治区域内无法避让、确需调整的永久基本农田布局进行合理优化④。根据《关于印发〈上海市全域土地综合整治工作管理办法（实行）〉的通知》（沪规划资源乡﹝2022﹞348号），全域整治试点实施方案应严格落实国土空间用途管制要求，依照“先补后占、占优补优、补占面积比超过1.05”的原则，编制耕地（永久基本农田）整理方案，确因自然资源禀赋、区位条件等因素无法平衡的，补划地块选址范围可从整治区域依次扩大至镇域、所在区范围，仍无法平衡的，可在实施方案报审时申请市级周转空间补足。在实际操作过程中，农、林、水、绿等条线各有管控要求，客观上造成对空间资源的争夺，现状耕地补划潜力有限，乡镇政府在办理农转用手续时会因拟办理地块涉及占用永久基本农田而遇阻，永久基本农田调整机制初步建立，相关操作细则、网络服务平台还有待完善。
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推广的适用条件
3.1 复合多元团队和陪伴式服务
上海全域土地综合整治项目的工作内容贯穿规划、设计、实施3个阶段，因此对项目团队提出以下要求：一是需要专业复合多元的规划设计团队，尤其需要熟悉专业知识、管理规程和工程实施的“跨界”人才，设计人员的专业背景应囊括城乡规划、土地资源管理、建筑学、风景园林、地理信息系统等多个领域。二是需要陪伴式服务，在现状调研阶段加强驻村调研；在策划阶段会同区、镇政府为乡村产业发展、农民相对集中居住等顶层设计出谋划策；在设计阶段充分听取镇村意见，确保设计方案精准落地；在实施阶段紧密衔接用途管制政策，保障项目顺利供地。
3.2 贯穿规划—设计—实施的城乡规划体系
上海市从利于上位规划指标落地和实施管理的角度考虑，探索乡村地区网格化、单元式管理模式，以镇域为单元，逐步构建了“村庄布局规划—郊野单元村庄规划—村庄规划设计”的乡村国土空间规划体系，并形成统一的基础工作平台，为上海实现城乡全域单元管理奠定了基础。在乡村地区详细规划全覆盖后，郊野单元村庄规划承接镇级国土空间规划，进一步划分乡村单元，按需进行针灸式更新。乡村单元图则为乡村建设项目提供指导和规划依据，同时兼顾刚性管控与弹性适应，针对不同类型和设计深度的乡村建设项目，采用灵活表达形式，允许预留机动指标，以应对乡村项目在未来实施阶段的不确定性。
上海市乡村国土空间规划编制体系简要
来源：杨秋惠，顾守柏. 新时代改革背景下乡村地区国土空间规划体系构建. 上海国土资源，2020，41（3）：6-11，38。
3.3 精细化的土地管理制度
上海市构建并完善了覆盖总体层面、详细层面和项目层面的城乡规划体系，自2012年以来已研究制定并发布4版郊野单元规划导则，同时配套出台一系列规土政策辅以实施，对解决建设用地减量化、农民相对集中居住等各个时期的重难点问题均产生了积极作用。随着阶段性工作重心的转移，上海坚守建设用地总规模控制并严守耕地和永久基本农田保护红线，从制度供给改革着手，不断优化郊野地区的土地管理政策，简化土地审批流程，对城市开发边界外的用地管控思路从早期的项目审批“三线”管控口径逐步演变至全域全要素用途管制，制度设计、管控规则愈加精细化。
上海土地管理政策比对
来源：笔者根据政策文件整理。
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结语
经过近两年的试点实践，上海已探索出一条全域土地综合整治工作路径，在工作方法、工作组织、政策配套方面积累了一定经验。上海坚持规划先行，乡村地区详细规划全覆盖为开展全域土地综合整治提供科学指引。规划、设计、实施“三位一体”的工作模式保障村庄设计和乡村项目有规可依、精准落地，以期对其他地区有一定的借鉴意义。
注释：
①引自《自然资源部国土空间生态修复司关于印发〈全域土地综合整治试点实施要点（试行）〉的函》（自然资生态修复函〔2020〕37号）。
②引自《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）。
③引自《上海市市级土地整治项目和资金管理暂行办法》（沪规土资综〔2012〕459号）第二、四、五条。
④引自《上海市人民政府办公厅转发市规划资源局〈关于本市实施国土空间用途管制加强耕地保护的若干意见〉的通知》（沪府办规〔2020〕19号），文件明确了耕地和永久基本农田差别化分区准入的类型：全域土地综合整治项目在符合国土空间规划、确实无法避让永久基本农田的前提下，按照“永久基本农田—部管储备地块—市管储备地块—土地整备引导区”梯次调优补划，允许在项目范围区进行耕地保护空间布局调优。
详情请关注《上海城市规划》2023年第1期《新时代背景下上海市全域土地综合整治实践探索》，作者：蒋丹群，上海市城市规划设计研究院；何京，上海市上规院城市规划设计有限公司。本文内容仅代表作者观点。
