长三角地区是“一带一路”和长江经济带的重要交汇点，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。习近平总书记曾先后多次就长三角地区合作发展、一体化发展作出重要指示。近日，《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020年）》经三省一市主要领导座谈会审议后正式印发，提出要通过加强规划对接、强化战略协同、完善合作机制来建设长三角现代化经济体系和一体化市场体系，为当前和今后一段时期深度融合、共赢互惠明确了时间表和路线图。其中，很重要的一项内容就是要加强长三角地区地方人大立法联动，以此保障和促进地区之间协同一体化发展。

区域一体化进程中立法保障是短板所在

在区域一体化的过程中，各地政府为了实现自身利益的最大化目标，在相互合作的同时也必然会进行激烈竞争，甚至出现非合作博弈的竞争行为，比如行政垄断、市场分割、搭便车、地方保护等不利于长三角一体化发展的现象。造成这种现象，表面上是因为各地行政力量干预过多，深层次的原因在于长三角一体化缺乏区域立法保障。

目前，长三角立法保障工作不仅面临着理论上区域立法相关理论不完善的问题，实践中也面临着区域合作在立法层面的开展仍处于徘徊状态，对长三角一体化的贡献较有限的尴尬境况。其具体问题主要表现为两个方面：

一是近年来长三角一体化合作中多为不同领域和事务的实质性合作，少有立法或法制合作，以至于长三角一体化过程中法律法规供给不足，存在一些法律空白和漏洞被利用，或是在合作中出现争端矛盾难以解决的局面。

二是长三角区域合作和发展依然主要依靠政策来助推，立法和法制尚未能获得足够的重视，而政策导向模式具有明确性不足、稳定性不够、刚性不足等缺陷，并且以这种模式为主体也与我国依法治国的宗旨和思路相背。

如何加强立法和法制的联动保障

为解决长三角一体化过程中区域立法和法制层面的现实问题，三省一市地方人大应立足自身职能，发挥地方立法对长三角一体化发展的引领和推动作用，宜从以下几方面出发加强立法和法制的联动保障。

一是设立长三角区域立法协调机构。自2015年《立法法》修改后，一般的设区的市的人大及其常委会也获得了针对部分地方事务立法的权利，这意味着长三角区域三省一市范围内具有设立地方性法规资格的立法主体又增加了。为了应对当前错综复杂的立法局势，有必要设立一个立法协调机构，居中协调立法和法制事务。对此，可以借鉴和参考欧盟立法和美国区域合作的部分立法经验。

欧盟立法中的区域委员会在从事为立法提供咨询意见的职责性工作的同时，还为欧盟立法机构和公众之间进行协调；美国的区域委员会和政府联合会也会扮演类似角色，通过提供一个平台论坛供成员讨论，以协调对联邦、州和地方政府间有广泛影响力的项目，甚至在某些必要情况下还可以制定解决特定问题的政策。

借鉴欧盟和美国的做法，我国可以设立长三角立法协调委员会。该委员会的主要组成人员应来自于长三角地区三省一市以及下辖的设区市的人大及其常委会，以及其人民政府。由于该委员会并非我国宪法和法律规定的具有立法资格的主体，因此委员会不具备独立的立法权，其主要定位和作用是进行协调，包括专门针对长三角区域立法活动的协调，承载长三角区域立法协调机制的运作，以及与立法和法制保障有关的其他协调工作。

立法协调委员会职责的实现基础是依托于地方立法权的合作，即需要地方人大及其常委会的密切配合，并且借助于现有的立法程序进行。其运作基础是由参与主体共同签订长三角地区三省一市地方立法工作协议。其基本的工作方式是会议制，即通过定期会议和临时会议组织成员参与讨论和制定三省一市地方立法工作协议及其他相关立法协议规定，其中年度定期会议的召开时间应早于各地每年定期召开的人大会议的时间。

二是建立长三角地区立法协作机制。一套成熟有效的立法协作机制有助于协调长三角一体化进程中的法律问题和行政问题。区域立法协作可由长三角立法协调委员会统筹，由三省一市范围内有立法权的人大及其常委会积极参与到具体的区域立法协作工作当中。各省市人大及其常委会应从三方面来进行长三角地区立法协作：

首先是加强立法规划，制定新的法规。各省市人大及其常委会应在服从长三角整体立法规划大局的前提下，立足各地方经济社会发展实际情况来加强立法规划。可针对长三角一体化的法制建设制定年度立法计划，并提交长三角立法协调委员会协商批准，然后再由各人大及其常委会进行具体的立法工作，各地人大之间对于立法活动中遇到的冲突应及时沟通处理。

其次是完善现有规章协议。目前长三角区域一体化进程中存在着部分政府间行政契约，这些已缔结的契约大部分是宣言、协议书、意见书的形式，内容过于原则性、意向性和随意性。因此，立法协调委员会和各省市人大及其常委会需要对这些行政契约进行进一步细化和规范，再根据宪法和地方组织法的规定批准这些规定。

三是加强与政府间的合作。虽然由人大制定的法律法规相比政府制定的规章具有更高的效力等级，但是人大的立法也因为滞后性而被诟病，因此宜加强与行政部门的沟通，使得长三角区域人大立法不仅有质量还有效率。

最后是探索加强各省市人大及其常委会在长三角一体化中的执法检查协作工作。执法检查按照《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定行事，是各级人大及其常委会行使监督职权的重要形式和经常性的工作，是对单一的事后监督优化为全程监督的重要手段，属于实质性审查模式。面对长三角一体化进程中重点领域的法律及法律实施情况，宜由立法协调委员会组织牵头，由各省市人大常委会具体实施执法检查工作，并且每年执法检查的重点法律不宜过多，两到三部较妥。对于各省市人大常委会执法检查组的最终结果，如涉及到跨地区冲突的，可提交至立法协调委员会协调整改。

随着国家法治建设的加快，人大及其常委会的立法和法制保障职能在地方发展中的作用越来越重要。在长三角一体化的背景下，三省一市范围内的省市级人大及其常委会应主动作为，积极探索区域立法的新模式，通过加强组织领导，健全立法协同机制，为长三角一体化进程中的区域立法和法制建设提供联动保障。

（作者为华东政法大学刑事司法学院副院长）

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