区域协调发展是党的十九大报告强调的重要战略之一。但是长期以来，对区域合作法治的重要性认识不足，导致经济发展的长效机制难以维系，现有制度在面临跨区域生态治理、互联网产业创新、大城市群扩张等新问题时也表现乏力。为解决发展不平衡不充分的问题，新时代区域合作发展亟需有力的法治保障。12月9日，由上海社会科学院法学研究所与上海交通大学凯原法学院共同主办、上海德禾翰通律师事务所协办的“区域合作法”国际研讨会在上海社会科学院举行，来自国内外高校及科研机构与实务界的40余位专家共议区域合作法治的现状与未来。

区域合作与法治的国内外现状

全球化与地方化并行是当今时代的主题，而央地关系中的自治、分权与集权等问题又是区域合作的前提。上海社会科学院法学研究所所长叶必丰研究员指出，我国的地方事权到底有多大，取决于地方事务的范围、地方事务的界限、地方事务的保障等三个要素。地方事务是地方事权的事务标准，既是地方人大又是地方政府的事权范围。对地方事务可以做列举式规定，这既有外国的经验可供借鉴，又有国务院已有的相关实践。地方事务仅限于所列举事务，但应具有终局性，以确保地方公权力具有独立自主空间。目前而言，国务院部委无权设定地方事务，若处理地方事务就构成越权，必须在法律上建立地方事权争议的解决机制。

对此，来自单一制国家与联邦制国家的学者也提供了不同经验。法国波尔多大学法学院RUEDA教授介绍，法国地方政府间合作是“去中心化”的直接结果，相应的合作方式、后果与地方政府自治产生了联系。相对于国家的自治以及地方互相间的自治，这样的合作有可能导致国家以另一种形式“再中心化”。近年来，法国地方政府间合作的技术不断发展，也变得越来越复杂，它们较好地吻合了“去中心化”，即建立地方行政管理多样化且地方行政管理机构之间没有等级差异。但合作也给地方政府带来了越来越多的制约，其自由反而受到框架性束缚。因此，我们有理由对“去中心化”模式产生质疑。

区域合作的法律框架

区域一体化发展的过程中，我国为若干城市群提出了建设世界级城市群的设计目标，但相应的法律框架并不完善，很多问题只能通过非制度性的地方政府间沟通解决，对比发达国家仍有一定差距。法国波尔多大学法学院Combeau教授表示，二十世纪以后，法国城市化的不断发展，导致大型城市集群的扩张，既有法律框架在这种发展中已经不合时宜，但法国法律尚无非常满意的方式来应对这些新变化。因此近年来创设了法律上所谓“都市圈”的新机构。2010年关于地方行政区域改革的法律改革是一个突破，而2014年、2015年的立法运动，都可视为对前者的补充。回应法国都市化发展的这一系列立法很有远见，但也存在职权分配和都市消解的问题。无论如何，都市化的推出应当超越现有的市政重叠，否则这种都市化改革也将注定失败。

我国目前区域合作的法律框架形式多样，除了以长三角、珠三角地区为代表的传统的市场驱动型区域合作，还有以京津冀地区为代表的区域合作，以及港珠澳大湾区这类特殊的“一国两制”区域合作。河海大学法学院王春业教授认为，我国部分地区的区域发展已经形成地方法治壁垒，其成因在于地方利益、立法体制以及相应的立法条文。但是利用各地方对地方利益的重视，并在现行地方立法体制下加强区域立法协作、推动区域法治先行，恰恰可以助推区域一体化发展。王春业教授提出，京津冀区域法治一体化的构建路径在于：第一，地方立法的一致性协作；第二，地方立法的功能性互补协作；第三，对京津冀区域发展整体规划协调的立法协作；第四，对京津冀区域内现有的地方立法进行协作清理。

广州大学公法研究中心执行主任董皞教授表示，世界大湾区模式具有自发性、自主性、共生性、协调性等法律共性，但粤港澳大湾区又具有顶层设计、三地、法律协同、政治特区、协同发展等特异性，因此粤港澳大湾区的合作模式以地方政府间的行政合作为主，澳门大学横琴校区“特区租管地”的尝试是“一国两制”的突破性创新，这里亟需解决特区租管地定位、地区协同发展立法、法律冲突、资源共享、环境共同保护等问题。

区域合作法治的组织机制

除了国家层面的法律框架与地方层面的自治权限，区域合作实施中最重要的则是组织机制问题，这是国内学界较为忽视的一点。日本东京大学法学院山本隆司教授介绍，日本地方政府的广域合作采取两层式，即作为基层地方的市町村和包括多个市町村区域的都道府县，它们都具有综合而统扩地处理“地域事务”的权限，组织的基本结构也相同。在此基础上，各层次广域合作的法律形式包括设立特别法人，设置特别机关、根据共同程序选任工作人员、转移事务或权限、跨辖区实施等五类。这些组织机制的形成，前提是日本的地方有向国家主张自治的法律依据，同时地方在处理公共事务时，受到信息化、经济全球化、老龄化、人口减少等社会因素的影响，难以独力高效处理，因此通过合并而实现地方的广域化便成为一种趋势，多个地方就个别事务进行广域合作被视为是有效、柔和的方法。

此外，南京大学法学院严益州博士认为我国现阶段可以引入德国的目的团体公法人制度，理由在于：第一，我国现实存在建立目的团体公法人制度的实际需求；第二，建立目的团体公法人制度所面临的改革阻力相对较小；第三，目的团体公法人制度可以保证区域合作组织应有的权威性和执行力。目前这是德国区域合作中理论讨论最多、实践运用最广泛的一种组织机制，其概念类型、法律渊源、组建成立、治理机构、运作管理、变动解散都值得我国学界进一步关注。

基于网络时代的新发展，北京大学法学院王锡锌教授认为，我国的制度革新应当考虑网络平台的重要角色，通过网络平台可以在技术层面上解决区域合作监管与执法过程中的很多问题。由于网络交易的整体性、跨区域性等空间特点，传统的属地管辖原则已经难以保证监管和执法的有效性及效率。因此，要由传统的属地管辖的管辖权分配模式转向一种平台所在地的集中管辖模式。其中应当贯彻保障市场整体性原则、信息获取的有效性和便利性原则、行政效率原则，并在组织改进中设立平台所在地集中管辖的专门机构，根据不同监管对象，区分不同管辖模式。

作者单位：上海社会科学院法学研究所