【编者按】继8月6日国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》后，8月26日，国务院印发山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个新设自由贸易试验区总体方案。自贸区建设由此进入“快车道”。眼下，临港新片区挂牌已“满月”。那么，这一轮自贸区建设有何新特点？上海财经大学赵晓雷教授认为，在新的发展阶段，自贸试验区要成为制度型开放创新平台，率先实现向制度型开放转变。以下是他在雄安新区管委会调研座谈时的演讲。

近段时间以来，有关自贸区的好消息不断，其中有两个“重磅新闻”：一个是8月6日，国务院发布《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》；另一个是8月26日，国务院印发山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个新设自由贸易试验区总体方案。中国现在已形成“1+3+7+1+6”共18家自贸试验区，形成沿海、沿边、东西南北整体布局。建设自由贸易试验区是党中央在新形势下全面深化改革、扩大对外开放的一项战略举措。现在战略蓝图正在一步步变成现实，在新的发展阶段，自贸试验区要成为制度型开放创新平台，率先实现向制度型开放转变。今天，我就此和大家谈谈个人的一些观察和思考。

制度型开放是推动全方位对外开放的新方向

2018年12月的中央经济工作会议公报指出，推动全方位对外开放。要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

在当今国际经贸关系中，与制度型开放相关的国际投资保护和贸易自由化规则包括：消除贸易壁垒（包括关税和非关税壁垒），外商投资的准入前及准入后国民待遇（负面清单管理模式），公平竞争和竞争中立（对所有投资一视同仁的商务环境和监管要求），资金自由转移（与投资相关的资金和利润可以自由跨境转移），知识产权保护，政府采购非歧视和透明化原则（WTO《政府采购协定》GPA），投资者与东道国争端解决（ISDS）机制，以及劳工保护、环境义务等。比如，新的美国—墨西哥—加拿大协议（USMCA）主要包括高标准的知识产权保护、确保数据可以跨境传输的数字贸易、为保护中小企业而提高跨境贸易最低减让标准、金融服务市场自由化、高透明度承诺的货币政策、包括集体谈判权及最低工资限制的劳工保护、全面可执行的环境义务等条款，以保证更自由的市场、更公平的贸易以及强劲的经济增长。从中可以看出，这些条款不单单是商品和要素流动层面的，而是涉及行为规则、制度和法律层面。

制度型开放与国际经贸变局相联系。2010年以来，全球贸易投资进入了规则重构谈判周期，美国及其他发达国家在双边、多边谈判中对国际贸易和投资制定更高标准的规则，以求凭借其在全球市场体系、价值链体系和治理方面的优势，继续掌握经济全球化发展的引领权。中国是当今世界主要经济贸易大国，与世界各主要经济体保持着密切的经贸往来。“规则重构谈判”一定程度上对中国形成挑战，一些规则涉及中国经济及治理的结构性弱点。如果对以上形势缺乏有效应对的思维和策略，将损害中国的全球化利益。

面对全球经贸体系和治理规则的新一轮调整，中国采取积极主动的态度来加以应对。中国是经济全球化的积极参与者和受益者，中国并不挑战现行世界经济体系，而是以改革开放、和平发展的积极姿态融入经济全球化。同时，中国要适应经济全球化新形势，以开放促改革。基于这样的战略思维，中国继续推动全方位对外开放，并适应新形势，把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。2019年4月26日，国家主席习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式主旨演讲中宣布，中国将采取一系列重大改革开放举措，加强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放，包括更广领域扩大外资市场准入、更大力度加强知识产权保护国际合作、更大规模增加商品和服务进口、更加有效实施国际宏观经济政策协调、更加重视对外开放政策贯彻落实。一个更加开放的中国，将同世界形成更加良性的互动，带来更加进步和繁荣的中国和世界。

通过自贸试验区建设，带动形成更高层次改革开放新格局

中国在全国各地设立多个自贸试验区，是新时代推进改革开放的一项战略举措，旨在通过自贸试验区建设，带动国家的区域发展战略，带动形成更高层次改革开放新格局。

在国家战略框架中，各地自贸试验区持续深化差别化探索，在各自的基础条件下在某些领域、某些任务方面争创一流，体现对国家战略的执行力、完成率、创新性。各地自贸试验区的基础条件、区位条件、发展阶段有差异，但发展路径都是以制度创新为核心，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，推动改革开放和高质量发展，发展目标都是成为新时代改革开放新高地。

上海自贸试验区创新试验以“证照分离”改革为核心的现代商事登记制度，以“放管服”为中心的事中事后监管服务制度，以外商投资负面清单管理为核心的符合国际通行规则的投资开放管理制度，以国际贸易“单一窗口”为核心的贸易便利化监管制度，以FT账户分账核算体系为核心的金融开放创新制度，以权益保护和商事仲裁为核心的法治保障制度，以制度创新和可复制推广为核心指标的第三方绩效评估体系。下一步的任务是加强系统集成，使各项制度创新更加成熟更加定型。

河北自贸试验区雄安片区的战略定位和发展目标则是构建投资贸易自由化便利化制度体系，打造扩大开放新高地和全球高端资源集聚配置新平台，培育区域开放合作竞争新优势，发展成为雄安新区高水平开放、高质量发展引领示范区。

毫无疑问，自贸区建设已经进入“快车道”，但并不仅仅简单停留于扩容。自贸试验区要主动对标全球最高标准，需要率先试验向制度型开放转变，不断提高自由贸易试验区发展水平。

自贸试验区营造优良营商环境的制度型开放要素包括：以外商投资负面清单为核心的国际投资管理制度，促进对外投资的境外投资企业备案管理和服务制度，与放宽市场准入相联系的现代商事登记（证照分离）制度，以事中事后监管为基础的市场管理制度，以权益保护为核心的法治保障制度。特别是外商投资负面清单管理制度，是与大幅放宽外资准入相联系的。2013年9月，上海自贸试验区率先实施《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2013年版）。2019年6月，国家发改委、商务部发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2019年版），适用于全国自由贸易试验区。从2013年版到2019年版，自贸试验区外商投资负面清单的准入限制大幅放宽，负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

在负面清单基础上，2018年11月，国务院印发《关于支持自由贸易试验区深化改革创新若干措施的通知》，赋予自贸试验区在提升贸易便利化方面更大改革自主权。新措施包括：研究支持对海关特殊监管区域外的“两头在外”航空维修业态实行保税维修；支持有条件的自贸试验区研究和探索赋予铁路运单物权凭证功能，提高国际铁路货运联运水平；授予自贸试验区自由进出口技术合同登记管理权限；支持在自贸试验区依法合规建设能源、工业原材料、大宗农产品等国际贸易平台和现货交易市场；支持开展艺术品保税仓储和进出口经营活动；支持自贸试验区开展海关税款保证保险试点；支持自贸试验区试点汽车平行进口保税仓储业务；支持个别自贸试验区在对外航权谈判中利用第五航权，设立首次进口药品和生物制品口岸，等等。

自贸试验区通过扩大开放、深化改革、制度创新，构建开放型经济新体制，成为集聚配置全球资源要素的新时代改革开放新高地。据统计，截至2018年底，除海南外的全国11家自贸试验区以约万分之二的国土面积，创造了新设外资企业数、实际使用外资、进出口总额占全国比重分别为15.54%、12.12%和12.25%的经济绩效；2019年1-7月，全国12个自贸试验区实际使用外资754.7亿元，同比增长14.6%，占全国的比重为14.2%。自贸试验区已成为中国全面参与引领经济全球化的重要载体。

临港新片区要对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区

临港新片区是上海自贸试验区发展高开高走的新进程，也是上海新一轮发展的战略空间拓展。临港新片区的设立，在上海东南沿海从外高桥到临港形成一条面向海洋的“自贸区弧形地带”，这条“自贸区弧”将成为中国全方位高水平开放的前进基地，成为我国深度融入经济全球化的重要载体。

临港新片区在建设目标、核心功能、主要任务措施以及管理模式等方面与原有片区相比具有差别化特征。临港新片区的建设目标是建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，核心功能是集聚配置全球高端资源要素，主要任务措施是建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，管理模式是参照经济特区管理。特殊经济功能区的选择条件是国家战略需要、国际市场需求大、对外开放要求高但其他地方尚不具备实施条件的重点领域，实施更深层次、更宽领域、全方位高水平开放，深度融入经济全球化，服务国家全面开放总体战略布局。由此可见，临港新片区的特点，一是高度开放，二是高端前沿，即通过更高水平的开放和更深层次的制度创新，构建投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由的开放型经济新体制，集聚配置全球高端资源要素，建设高端前沿的开放型产业体系，形成发展新动能，带动高质量发展。

从地理位置考察，临港新片区连接洋山深水港和浦东国际空港，区位优势良好；从产业定位考察，原临港产业区的目标是建成集先进重大装备制造、现代科技研发、出口加工等功能为一体的国家新型工业化产业示范基地。临港产业区自身产业基础和科技基础良好，目前已形成五大产业集群。此外，根据《上海市城市规划（2017-2035年）》，临港地区是上海城市总体规划统筹城市空间结构调整、改变单中心圈状发展的城市空间格局、根据城市空间区位市场选择规律构造多功能中心的组团式城市空间结构和功能结构的一种示范模式。因此，新片区选址临港，既能发挥洋山深水港和浦东国际空港的国际通道优势，又能与临港产业基础和临港地区的区域品牌进行整合，符合国际贸易产业链、科技研发产业链、先进制造业产业链相融合的产业发展前沿趋势，符合临港新片区的建设目标和核心功能。

上海自贸试验区临港新片区的发展，对标的是国际上公认的竞争力最强的自由贸易园区。什么是竞争力最强的自贸区？国际权威评估机构的指标体系不完全相同。目前对全球自由贸易区进行评估的国际权威系统是英国《金融时报》集团旗下的《FDI》杂志每年发布的“全球自由贸易区排行榜”和世界自由区组织于2018年4月推出的“未来自贸区计划”评估体系。

2009年，《金融时报》推出“面向未来的全球自贸区”评价体系；2014年，《金融时报》推出“年度最佳全球自贸区”评价体系。两个评价体系的指标各有不同。在英国《金融时报》“全球最佳自贸区”的评价中，除了年度全球排行榜，还有亚太地区、非洲地区、欧洲地区、美洲地区、中东地区分区域排名。2014-2018年度，迪拜多种商品交易中心（DMCC）连续4年被评为年度最佳自贸区。在区域排名中，菲律宾的苏比克湾自由贸易区、哈萨克斯坦的创新科技园经济特区等都曾获得亚太第一的排名。中国的自贸试验区及保税区中，只有上海自贸试验区外高桥保税区进入《金融时报》评价系统，并于2011/2012年度在“面向未来的全球自贸区”评价体系中位列全球第一位；在2015和2016年的“全球最佳自贸区”评价体系中分别获亚太第2名（2015年）和全球自由贸易园区综合类亚军及亚太最佳自由贸易园区（2016年）。在《金融时报》2018年度排行榜中，上海外高桥保税区位列全球自贸区排行榜第七位、亚太地区自贸区排行榜第二位。

现在世界上关于自由贸易区的国际组织主要有3家，即世界自由贸易区协会、世界自由贸易区联合会、世界自由区组织。其中影响力较大的是世界自由区组织。该组织于2014年5月在日内瓦注册成立，总部位于阿联酋迪拜，是当今最具影响力的自由贸易区非政府国际组织。2016年5月，世界自由区组织在迪拜举行的第二届年会上推出了“未来自贸区计划”国际动议，旨在引领全球自由贸易区卓越发展，并希望以此为框架构建一套引领性、适用性的国际评估体系。该计划包含“卓越性和最佳实践”、“创新和创业”、“可持续性”3大核心支柱及组成部分，有助于为自贸区确立实现卓越发展和可持续发展的长期目标，并为目标的实现提供所需的工具和资源。

世界自由区组织的“未来自贸区计划”以及《金融时报》的“面向未来的全球自贸区”评价体系符合中国高质量发展及高水平开放战略，特别是符合上海自贸试验区临港新片区对标国际最高标准、最好水平，面向全球、面向未来，在新的时代坐标中追求卓越发展的要求。建议在统计口径和数据质量一致性条件下，在全球运营良好的自贸区选取最优单项指标作为对标值，集合成一个“模拟”的全球最高标准自贸区，作为上海临港新片区对标的国际标杆，保证国际标杆的前沿性和引领性。

上海自贸试验区及临港新片区在主动对标国际公认的竞争力最强的自由贸易园区的同时，也要积极参与世界自由贸易区评价指标体系设计。2017年11月，上海自贸试验区管委会与世界自由区组织就共同开展自贸区标准制定初步达成合作意向。2018年4月，世界自由区组织在迪拜举行的第三届国际年会和展会上发布了“未来自贸区计划”评估指标体系，该体系的第四个维度“卓越商业和经济贡献”引入了上海自贸试验区管委会推介的有关自贸区营商便利和经济贡献的一级、二级指标及指标度量。根据这套评估指标体系，世界自由区组织迪拜总部于2019年开始对全球自贸区的营商环境开展评估，目前评估结果还未公布。由于数据获得等原因，世界自由区组织目前没有对中国的自贸区开展评估。未来，上海自贸试验区可以通过积极参与国际标准制定，在世界自由贸易区评价和引领发展中发挥建设性作用，这既有利于自由贸易试验区建设发展对标竞争力最强国际标准，确立追求卓越的发展坐标；又可使世界自由贸易区评价体系更具有国际普适性。而增强标准和规则制定权，也是制度型开放的题中应有之义。

【思想者小传】

赵晓雷　上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长，教授。国务院学位委员会学科评议组成员，全国优秀教师，获第七届孙冶方经济科学奖（1996年）、第三届刘诗白经济学奖（2016年）。上海市政府决策咨询研究基地“赵晓雷工作室”首席专家、上海市教育系统“赵晓雷城市经济与管理工作室”首席专家、中国自贸试验区协同创新中心首席专家。（作者照片由本人提供）

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