“1949年，国民党被共产党击败，国民政府带领200万残兵与难民来到台湾。”美国中国史专家费正清在“剑桥中国史”中如此记载。在台湾的国民党士兵原以为“三年反攻大陆”后就可与年迈父母、新婚妻子团聚，结果却不得不在异乡终老一生。

士兵不能永远待在军营

随着年岁日涨，士兵不能永远待在军营。1952年，台湾当局建立退伍除役制度，并给予退伍军人“荣誉国民（荣民）”称号。为了帮助他们更好融入岛内社会，1954年11月1日当局成立了主管机构“‘行政院’国军退除役官兵就业辅导委员会（退辅会）”，负责统筹规划办理退除役官兵就业辅导及安置事务。

“退辅会”为行政机构下设的一级部门，一把手“主任委员”为行政机构首长级官员。首任“主委”由日后接替蒋介石短暂担任台湾地区领导人的严家淦担任，1956年蒋公子蒋经国接任“退辅会主委”，一干就是8年。

应该说，无论是为了稳定军心还是民心，蒋经国领导下“退辅会”为“荣民”做了不少事。比如，他为“荣民”建立诸多农场，让他们通过种植能自食其力。考虑到离开军营无处落脚，他又在屏东、花莲、台南、新竹等地修建了“荣民之家”，也就是我们现在常说的“眷村”。

为了让“荣民”就医不成问题，“退辅会”开始筹建医院。1959年“退辅会”下辖的台北“荣民总医院（荣总）”落成使用，而在岛内各地也陆续建设“荣民医院”。很长一段时间内，台北“荣总”被视作岛内医疗水平最高的医院，当局高层、国民党要员、军方高官都前往此处就医。

随着时间推移，“退辅会”的服务内容不再仅局限于就业辅导一隅。1966年，台湾当局将之改名为“‘行政院’国军退除役官兵辅导委员会（退辅会）”，统筹办理辅导“荣民”就学、就业、就医、就餐以及其他服务照顾类工作。

当然，“荣民”绝不是只收获不付出的。他们中的很多人身无长技，无法在台湾觅得工作，生活清苦，经济拮据。在上世纪五六十年代，“退辅会”安排他们承担台湾基建工程中最危险的一部分——修建中部东西横贯公路（中横公路），这条公路穿越台湾险峻高耸的中央山脉，东起花莲西至台中，串联起台湾东西海岸，蜿蜒总长近300公里。

为了修建这条公路，施工方动员了一万多“荣民”作为开路工人。在几乎没有机械化施工设备的情况下，“荣民”们用十字镐与炸药开路，212名“荣民”长眠于此。

不仅是中横公路，上世纪50年代到70年代台湾的基础建设都凝聚着“荣民”的血汗。桃园机场、中山高速公路、台中港、高雄大造船厂……这些工程仍被今人享用，但它们的建造者却逐渐走出历史舞台，成为在台湾被忽视的那群人。

左右为难的“退辅会”

随着1949年那代老“荣民”日渐凋零，到了本世纪，当局“退辅会”调整业务范围，承接防务部门的“退除役给付预算编列以及发放”业务，也就是负责给退伍军人发放年金。2013年11月1日，“退辅会”再度更名为“国军退除役官兵辅导委员会”。

早在2016年初台湾地区领导人选举时，民进党曾提出过裁撤“退辅会”，将之并入防务部门。民进党认为“退辅会”与“蒙藏委员会”“侨委会”一样，属于“养闲人不干事的肥猫部门”，但上台后迫于压力并没有实施，但也留下话来：“10年、20年后未必不裁撤。”

如今，按照台湾当局机构编制，“退辅会”现设“主任委员”1人、“副主任委员”3人，两位为“政务副主委（政务官，由当局任命）”、一位为“常务副主委（事务官，由公务员逐级晋升）“，“委员”9至13人，还设主任秘书1人。

考虑到特殊的服务对象，“退辅会”“主委”这些年一般由台军方退伍高级将官担任。现任“主委”上月刚调整过，目前由台军原总参谋长邱国正担任，“政务副主委”为民进党中央党部原组织部主任李文忠，“常务副主委”为“退辅会”原主任秘书呂嘉凱。另一位“政务副主委”暂时空缺。

“退辅会”下设7个业务处：综合规划处、服务照顾处、就养养护处、就学就业处、就医保健处、事业管理处、退除给付处，另外还有5个行政辅助处：行政管理处、人事处、政风处、会计处、统计资讯处，另设法规会、安置会、医疗基金管理会等任务小组。

虽然民进党没有裁撤“退辅会”，但它的角色定位却愈发尴尬。一方面，它的老板是民进党，后者对蓝营不停“追杀”，另一方面，它的主要服务对象老兵大都属于蓝营。夹在两者之间的“退辅会”常常左右为难。

比如，当民进党当局的年金改革从军公教团体入手，导致退伍老兵因为利益受损而上街抗议时，老板的改革与老兵的利益该怎么平衡？

同样的，当民进党当局不承认“两岸同属一中”，老兵们却反对“台独”言行时，老板的政策与老兵的声音该怎么平衡？

再比如，民进党当局频频限制退役将领前往大陆，并威胁剥夺后者的退休俸金，老将军们却希望去大陆走走看看，老板的规定与老兵的要求该怎么平衡？

更为严重的是，随着时代的变迁，老兵们的处境也出现微妙变化。在一些人的操弄下，老兵的形象从伟岸高大变成了“米虫硕鼠”，在2016年，更发生了所谓“公民记者”洪素珠怒骂老荣民事件。民意的转变与老兵的权益又该怎么平衡？

一切都没有答案。

看得出，逐渐弱势的“退辅会”还是想为昔日军中同袍做点什么，但由于岛内大环境已经发生变化，“退辅会”的那种无力感与边缘化，只会越来越明显。