2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议通过对《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正。在这次修正中，第八十四条第二款规定：“ 上海市人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的授权决定，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。”将全国人大常委会授权上海市人大常委会制定浦东新区法规在《立法法》中明确加以规定，具有重要而深远的意义。

一、支持浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区的实际举措

在全面建设社会主义现代化国家新征程上，为了支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区，引领带动上海“五个中心”建设，更好服务全国大局和带动长三角一体化发展战略实施，2021年4月23日，中共中央、国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放，打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称《意见》）。《意见》共27条，对浦东各方面、各领域高水平改革开放提出了具体任务，也提出了全面制度创新的要求，对浦东高水平改革开放寄予很高期望。在法治建设方面，《意见》要求强化法治保障。明确提出建立完善与支持浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障体系。全国人大常委会2021年6月10日通过了《授权上海市人大常委会制定浦东新区法规的决定》（以下简称《决定》），授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。这项《决定》实际上授权上海市人大常委会比照经济特区立法，可以对法律、行政法规、部门规章等作变通规定，对暂无法律法规或明确规定的领域，支持浦东先行制定相关管理措施，按程序报备实施，探索形成的好经验好做法适时以法规规章等形式固化下来。这次《立法法》修订，将《决定》的内容上升到了基本法律层面，这是重大的利好消息，赋予了浦东乃至全上海创新驱动发展的巨大动力和有力保障。

《立法法》对浦东新区法规的规定，是上海实施国家战略的重要法律保障。根据国家战略，浦东的定位是社会主义现代化建设引领区，是全面建设社会主义现代化国家的排头兵、更高水平改革开放的开路先锋，这样的角色定位，决定了浦东要挑最重的担子、啃最硬的骨头，要为更好地利用国内国际两个市场两种资源提供重要通道，构建国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，并在长三角一体化发展中发挥龙头辐射作用。也意味着，浦东要做的是探索性工作，要为国家进一步更好地改革开放提供经验，为国家制定相关法律提供样本。

《立法法》对浦东新区法规的规定，是推动浦东大胆试、大胆闯、自主改的具体举措。浦东承担高水平改革开放的重要使命，中央的《意见》中，提出了各领域的具体改革内容，所列的每一项内容几乎都与法律法规相关，没有对既有制度的突破，没有制度创新，改革发展中的障碍不可能克服，而没有成功的改革，自然也不可能成为社会主义现代化建设引领区。在这个意义上，《立法法》为浦东革故鼎新，进而成为创新引擎和治理样板，真正发挥引领区作用提供了法律保障。浦东新区法规也会在实践中，逐渐形成与浦东大胆试、大胆闯、自主改相适应的法治保障框架。

二、浦东新区法规应是将各项改革纳入法治框架的创新型制度

《立法法》的规定，将浦东高水平改革开放纳入了法治框架，为浦东大胆试、大胆闯、自主改提供了制度保障。根据习近平总书记关于“改革要依法有据”的法治思想，《立法法》的规定既为浦东改革开放提供了法律依据和制度框架，又为改革开放提供了创新空间。为此，上海市人大常委会和浦东新区应当坚持改革思维、系统观念，以法规推动改革，实现制度创新，同时，要加强改革举措的有机衔接和融会贯通，推动各项改革向更加完善的制度靠拢。

在促进高水平改革开放方面，浦东新区法规大有可为。在资金、信息、技术、人才等要素方面要全面拓展制度开放，率先建立与国际通行规则相互衔接的开放型经济新体制。浦东还要积极打造上海国际金融中心、贸易中心、航运中心核心区，创新相关法规制度，率先构建高标准国际化经贸规则体系，打造我国深度融入全球经济发展的高地，这些改革都需要法治保障。在既有法律法规对浦东高水平改革开放产生负面影响时，根据授权，浦东可以对其变通实施，对于需要做出改变的，上海市人大常委会可以制定浦东新区法规提供新规则。

浦东率先进行改革的制度成果，可以借助于浦东新区法规上升到法治层面。浦东率先进行的改革内容很多，如：打好关键核心技术攻坚战，加速科技成果向现实生产力转化；加快建设张江综合性国家科学中心；打造世界级创新产业集群；创新政府服务管理方式；全面依法平等保护民营经济产权；健全要素市场一体化运行机制；推进中国（上海）自由贸易试验区及临港新片区先行先试；加快共建航运枢纽；建立全球高端人才引进“直通车”制度；完善金融市场体系、产品体系、机构体系、基础设施体系；提高城市治理现代化水平；提升居民生活品质；完善公共卫生应急管理体系，等等，无一不是需要通过浦东试点，找出克服困难之道的。将成功经验总结并上升为浦东新区法规，是“引领”应有之义，大家对此应有足够的认识。

问题是时代的声音，回答并帮助解决问题是立法的价值所在。为此，浦东新区法规应当追求实效，注重可操作性、可执行性，要把法规是否管用作为衡量立法质量最重要的标准。不宜搞宣示性的浦东新区法规，而应当通过法规的制定和实施，使中央的精神落地。

现状是，上海获得中央授权不久，对于浦东新区法规的认识尚在学习和深化中。大家对于浦东新区承担的责任与面临的问题有了新的认识，既看到了建设引领区面临的很多难题，也意识到这就是党中央给予浦东新区法规的新的立法空间。浦东新区法规是很有特点的，其不同于经济特区法规，经济特区法规是经济特区自己制定的，也不同于海南自由贸易港法规。这两种法规的立法主体存在于本行政区域，法规的实施也在各自的行政区域。而浦东新区法规在浦东新区实施，但立法主体是上海市人民代表大会及其常务委员会。其立法程序上比特区、海南自由贸易港复杂些，但是，由市人大常委会制定浦东新区法规也具有一定的优越性，最显著的是立法的站位高，不是着眼于浦东一地，而是立足全市乃至国家经济社会发展的大局，以广阔的视野定位浦东。不仅如此，由市人大常委会制定浦东新区法规，有助于集全市之力制定创新性更强的制度，也易于产生浦东新区法规的溢出效应。

三、上海应当举全市之力用好用足这项立法权

1、要统一思想，认清这项授权对于上海的意义。在《立法法》中确定浦东新区法规的地位，是1992年中央宣布开发开放浦东之后，在立法层面的一项重大举措。在历史上，全国人大常委会仅于1992年授权深圳市人大及其常委会制定法规。三十多年来，深圳各界普遍认为，充分发挥这项授权的作用，成为深圳改革开放事业成功的关键。

根据《决定》和《立法法》，上海所接受的中央授权，比特区立法更富有制度创新的意味。中央授权上海市人大常委会制定浦东新区法规，这本身就是在地方立法权配置上的创新，在实践中，没有创新精神，这项授权很难得到有效运用，其中一些体制性、机制性的难题，如果没有突破既有规则的创新意识，往往一个简单的理由，就可以让改革止步。

因此，全市上下，无论浦东浦西，都应当把这次授权看作是重要的发展机遇。构建浦东新区法规的基本框架，市人大常委会和浦东新区责无旁贷，在现有体制下，浦东遇到的问题其他地方也会遇到，浦东寻找化解矛盾之道，对其他地方也会产生直接或间接的作用，种好浦东这块“试验田”，能给浦东之外的相关主体带来希望，对未来有一定的预期。因此，无论置身浦东浦西，大家都应当把制定浦东新区法规当作自己的事情，积极参与，群策群力，浦东新区的法规才会有较高的质量，才会发挥更多的作用，释放溢出效应，加速既有法规的更新，推动上海乃至全国法治的进步。

获得中央授权，意味着要披荆斩棘勇闯“禁区”“深水区”。所谓“引领”，就是要走在时代最前列，做很多前人没做过的事情。而法律法规往往是在对成功经验总结基础上形成的行为规范，我国经济社会发展非常快，法律一般都具有滞后性的特点，法律法规生命周期相对短，隔几年就需要修改，否则不能满足现实需求。面对滞后的法律法规，我国的成功之道是以“试错”的方法，授权若干试点，由试点突破既有规则，在实践基础上形成新规则，试验成功后便全面铺开。浦东新区法规承担了这样的“试错”责任。作为引领区，浦东的各项改革势必要突破既有规则，尝试建立新规则，《立法法》的规定，实际上赋予了上海在浦东新区法规上勇闯“禁区”的权利，让浦东可以放手改革，创制新规则，也使浦东的高水平改革开放于法有据。

2，要凝心聚力，着眼全局和制度创新，突出示范性。浦东开发开放时，550平方公里的面积跨越多个行政区，城乡犬牙交错。没有大胆试大胆闯的干劲，没有制度创新，没有发挥浦东开发开放的溢出效应实现东西联动，不可能有今天浦东与全上海发展的成就，当然也不可能有今天担当“引领区”的资格，更不可能在法律分类中出现“浦东新区法规”。因此，应当传承浦东改革开放的光荣传统，直面困难，勇于创新。《意见》和《立法法》对上海的授权是比照经济特区的，也就是说，授权是很充分的，制度创新空间是相当大的，我们必须深刻领会授权的含义，以及中央对引领区建设的意图，以实际行动积极回应，用好用足这项授权，在制度创新上做出令经济社会高质量发展、令各方满意的成绩来。

3，要通过问题导向，实现广泛参与，提出切实可行的项目和立法计划。 在2022年全国人大常委会颁布《决定》后，上海市人大常委会和浦东新区已经有了一些实践，制定了若干“浦东新区法规”，体现了着力制度创新的精神。对已有的立法实践，要及时总结，根据“科学立法、民主立法、依法立法”的要求，不断提高立法水平。今后，可先行制定一些事关全局的立法项目，以显示上海对这项授权以及对浦东引领作用的重视。确定这样的项目，不是具体工作部门可以完成的，也不是浦东新区可以完成的。需要各级党委领导，各方参与，要实行全过程人民民主，真正按照需求导向、问题导向、目标导向，通过广泛发动，由机关、企事业单位和个人，提出经济社会发展中存在的问题，尤其是阻碍企业发展的制度性问题，然后，针对问题，形成立法项目，制定立法计划，让浦东新区法规踏踏实实落地，并产生应有效应。

（作者为上海市社会科学界联合会副主席、教授）