党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

韧性城市建设是后疫情时代全球各大都市的共同战略选择。国际经验表明，韧性城市建设是需要一整套政策与行动“组合拳”的系统工程，包括组织先行、规划引领、软硬结合、分布式布局、技术支撑、应急体系等，这对“十四五”时期上海推动“安全韧性城市”建设具有重要的借鉴意义。

一、组织先行：为韧性城市建设提供有力的制度保证。

韧性城市作为政府的一项重大战略任务，需要有专门的领导和管理机构，在城市层面进行统一领导、整体设计，实现“韧性城市建设制度化”，为韧性城市建设提供强有力的组织领导保障，这是发达国家推动韧性城市建设的首要经验。

比如，纽约设立专门的“城市韧性建设办公室”“应对气候变化城市委员会”等机构，确保韧性理念在不同类型规划、不同部门之间的一致性与延续性，其中韧性城市建设办公室承担着执行关键项目实施及评估的职能，包括加快损失补偿审查和建设项目启动，有助于推动韧性城市建设新政策制定和项目的持续实践。伦敦从2002年开始每年举办“伦敦韧性峰会”，并逐步探索建立了一套以“伦敦韧性峰会”为中心，包括伦敦地区韧性项目委员会、风险顾问小组，韧性工作组、消防和应急规划局，地方韧性论坛和市区韧性论坛等7个不同性质机构在内的城市风险管理组织体系，提高城市风险防范和应急管理能力。与此同时，从城市韧性建设的整体性、综合性和系统性要求出发，注重创建跨地域、跨部门、跨领域的协同建设机制，克服“烟囱”效应，整合资源，形成合力，确保韧性城市建设项目的有效实施。

二、规划引领：为韧性城市建设提供有力的法律保障。

作为公共政策，韧性城市规划对于城市提升防灾减灾和气候变化适应能力有着不可小觑的重要价值。在规划编制中充分体现韧性城市理念，将气候变化的潜在影响积极融入城市规划编制与实践中，甚至编制出台专门应对气候变化的韧性城市发展计划或规划，以此统领和指导韧性城市发展，是近年来发达国家推动韧性城市建设的重要经验之一。

纽约、伦敦、芝加哥、鹿特丹、东京等国际大都市不约而同地在空间规划中增加韧性城市规划细则，韧性城市已然成为这些国家大都市发展规划中的重要内容。比如，纽约早在2007年《更葱绿、更美好的纽约》规划中就提出韧性城市建设和气候适应项目。2013年制定了应对气候变化的韧性城市计划，提出了一个10年的韧性城市建设项目清单。2015年，纽约发布了更新、更全面的气候韧性建设计划《“一个纽约”规划：建设一个富强而公正的纽约》，为继续实施应对气候变化路线服务。伦敦出台了《伦敦规划》《伦敦韧性战略》《管理风险和增强韧性》政策报告等，重点提升抗洪水、干旱等风险的能力。东京则依据日本《国土强韧化基本法》的要求，制定出台了《东京都国土强韧化地域规划》《创造未来——东京都长期战略报告》《东京都长期展望规划》等文件，全方位推进实施不确定性风险的提前预防和灾后恢复重建策略。

三、硬软结合：制定韧性城市建设的全方位系统性举措。

城市韧性既体现在城市设施具有超强抵抗力的“硬实力”，更体现在社会民众能够自救互救、社区韧性、社会组织健全有效等方面的“软实力”，是一个综合安全防范体系。从具体措施上来看，软硬兼施、刚柔并举，全方位构筑核心基础设施韧性（防洪堤坝、垃圾回收、清洁水提供、废水处理和街道维护）、个人韧性（提高防灾减灾意识和自救互救能力）、社区韧性（协作互联）、社会韧性（社会规范、社会资本、互惠信任等）、制度韧性体系，是发达国家推动韧性城市建设的主要做法和战略选择。

一方面，注重城市“硬韧性”建设。如美国纽约在韧性建设中，针对老化的基础设施体系，特别强调老旧基础设施、防灾设施、老建筑等的韧性改造和升级，增强对自然灾害、洪水威胁等风险的安全防范能力，尤其是对基础设施给予巨资投入。另一方面，高度重视以人为本和社区韧性为主要目的的“软韧性”建设。如日本东京在2016年编制的规划中，将构建“自助、共助、公助”为一体的防灾社会体系作为一个重要的规划内容。

四、分布式布局：注重城市设施的分布式布局设置。

韧性城市必须与各种各样分布式基础设施、分布式生命线、分布式服务系统结合在一起。

比如，东京的韧性城市规划就把整个东京划分为30多个片区，每一个片区都逐步改造成为拥有独立的能源供应、独立的供水、独立的水处理系统、独立的水循环利用和独立的通信保障、医疗保障的区域。超大规模的城市进行分组团改造实际上是必然趋势，这种多组团分布式的体系，其韧性要明显强于原来单一的基础设施。

还有一个例子就是日本的神户。神户曾遭受超级大地震，重建后的神户就是一个分布式布局的典范韧性城市，其显著特点是神户整个城市被分为五个组团，每个组团都有一套独立的供水、污水处理系统和能源供应设施，并且都有足够的冗余。如果再次遇到极端灾害，某个组团失效后的功能可以被其他组团承担，不至于城市功能的全城中断或整体瘫痪，从而有效提高了城市的韧性。

五、技术支撑：构筑针对城市安全威胁的数字化风险感知预警系统。

在大数据、人工智能等新技术快速发展的数字化网络时代，韧性城市的建设离不开数字科技的帮助和支持，尤其是如何利用现代科技手段，在全面收集城市安全运行多部门多领域数据、实时互通共享的基础上，第一时间检测并捕获感知危险风险的来源，为科学决策、及时响应、快速恢复提供科技支撑，成为韧性城市建设的关键环节，也是发达国家开展韧性城市建设的重要依托。

比如，伦敦重点构筑公开、透明、共享的“伦敦数据存储中心”，这是伦敦开放和安全数据的中心登记机构，它支持公共机构解决伦敦人面临的一些最复杂的城市挑战，既为应对各种可能性危机提供决策信息，又通过模型分析研判城市发展的未来趋势和结果，帮助城市提高韧性水平。

又比如，美国纽约为应对海平面上升挑战，利用多项数据开发网站来评估和显示因海平面上升而引起的潮汐泛滥，并开发“洪水灾害映射器”的智能工具来查找基础设施的位置，然后根据当前站点的基础洪水高程、设施的使用寿命和临界水位来确定设计供水高程。

再比如，英国伦敦的盎格鲁配水网（即英国自来水公司）采用了集成式泄漏和压力管理（ILPM）解决方案，该系统能够检测漏水现象，甚至预测漏水位置，使盎格鲁配水网可以根据数据分析结果主动作出响应，而不必等待服务中断以后才获知潜在问题。

六、应急体系：为城市灾后快速恢复提供有力的制度保障。

城市韧性是集灾害评估、灾难准备、灾难适应、灾后恢复等过程为一体的全生命周期过程，灾难发生以后的城市功能恢复力，直接体现着城市韧性能力的强弱。全方位加强城市应急管理体系建设，为可能发生的各类灾害做好最充分的准备，等灾难发生后，确保城市能够快速恢复，是发达国家建设韧性城市的主要方略。

这一方面，已经有很成熟的经验。就增强城市灾后恢复力建设而言，突出体现在以下两点：一是，注重城市风险脆弱性评估。精准评估风险的危险程度，是制定有效、合理应对方案的前提。如日本东京都防灾会议在2012年公布了《首都直下型地震等灾害引发的灾害情况预测》，为提高灾难防范的有效性提供了科学支撑。二是，注重紧急救援物资的储存保障。如重建后神户市提出“三个三”的储备计划：每个家庭储备应对三天的水、食物和药品；社区避灾中心可以维持整个社区居民三天的吃住；在市民最容易达到的地方有一个城市级的避灾中心，可以提供全体市民生存三天所需的物品。

（作者为上海社科院社会学研究所研究员）

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