近日，上海市政府出台《关于加快推进南北转型发展的实施意见》，对宝山区突出“科创+城市”融合，加快推动南、中、北“三分区”联动发展；对金山区突出“产业+城市”融合，推动“滨海辐射引领、亭枫转型赋能、亭卫创新驱动、中部乡村振兴”，形成“一城两轴一圈”空间功能格局。

其中，明确南北转型用地总量和结构，鼓励和引导各项转型工作节约集约利用土地，加大存量建设用地挖潜力度，推进土地功能混合利用，高质量实施城市更新，全面提升土地利用效率。这为郊区盘活土地带来历史性机遇。在具体操作中，可按以下六大模式盘活郊区土地，发挥其最大价值功能，为南北转型提供可靠土地支持、注入发展新动能。

一、以“摸清底数+存量再开发+土地用途转换”模式盘活郊区国有土地。

由于郊区城镇化工业化较为粗放、开发商囤积土地等原因，郊区还存在部分粗放、低效甚至闲置的国有土地，制约着转型发展。针对这类土地资源，首先要摸清底数，在此基础上以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，重点是加大存量国有用地的再开发利用。

对于工业园区内的国有土地，可通过缩短土地出让年限、转售为租、流转约束、混合用地等多种操作途径，优化其利用结构，提升土地集约利用水平，特别是通过在郊区建造大型先进制造业园区或产业经济带，优化土地节约集约使用。

针对郊区公共设施低效用地，可通过土地用途转换来实现其价值，比如转为商业住宅及产业建设用地等，促使其受成本约束，破解原有土地出让政策和土地用途管制的固化效应。

二、以“扩大入市范围+衍生抵押融资功能+工商业资本下乡”模式盘活集体经营性建设用地。

对于郊区土地而言，集体建设用地占“大头”，也是盘活的重中之重。

一是要寻求国家支持，推动郊区集体建设用地实现与国有土地“同地、同权、同价”。在摸清底数的基础上，大都市郊区全面适用当前的集体经营性建设用地直接入市试点政策，并且着力突破增量集体经营性建设用地、废弃或闲置的农村公共服务及基础设施用地转用经营性建设用地等土地类型直接入市的政策限制，实现集体经营性建设用地不仅可用于工业仓储用地和商业服务业用地，而且可用于商品住宅开发或允许直接建设租赁住房。

二是改革农地金融政策，允许入市后的集体经营性建设用地可用于抵押融资，拓展集体经营性建设用地的金融及其衍生功能，融资所得可用于建设农村公共服务设施以及服务实体产业发展，强化金融资本支持土地开发及郊区产业发展，释放农村财产性收益潜力。

三是精细化开发利用集体经营性建设用地，鼓励工商业资本下乡，实现城乡互动，以主城区工商业资本盘活郊区土地资本，大力吸引社会资本进入，借助外力撬动郊区乡村振兴和产业发展，营造良好环境支持郊区新型产业发展。

四是通过突出规划引领、加强综合整治等方法，加大对闲置建设用地处置力度，盘活废弃坑塘、残次林地、历史遗留工矿仓储废弃地及利用粗放、布局散乱的其他建设用地等。需要特别强调，对于大都市郊区而言，在集体土地直接上市流转合法化后，当农村集体成员全部转变为市镇居民后，为解决这部分成员的后续生存发展权，建议可调整“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地归国家所有”的政策，其土地所有权仍可归原集体经济组织所有。若这一政策能够实施，将极大调动郊区居民参与乡村振兴和新型城镇化的积极性。

三、以“集中居住+参入股或合理退出+用途转变”模式盘活农村宅基地。

对于大都市郊区而言，由于农民生活理念、习惯、收入、标准与城镇居民相对接近，农村集中居住的可能性和现实性较高。

在集中居住后，对于自愿退出宅基地资格权的，可按市场价值进行补偿；对于继续保持资格权的，可以参合股等多种方式保留其生存发展权。

对于改造出来的宅基地，可以通过多种路径盘活，比如直接转用为经营性建设用地，农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等多种方式进行开发利用，又比如通过“招、拍、挂”转为国有工业用地，为郊区发展大型工业园区储备土地等。但上述做法需要以现有土地制度能实现较大幅度的改革创新和政策突破为前提。

四、以“经营权流转+家庭农场+农业资本”模式盘活农用地。

强化承包地物权、抵押和担保权等权能，以农用地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革为契机，采取土地转包、反租倒包、土地股份制、土地流转信托等多种方式方法，加大大都市郊区农用地流转和节约集约力度，着力打破家庭联产承包责任制分散、零星的用地模式与现代农业规模化经营方式不匹配的局面，大力发展现代农业以及推进规模化、智能化生产，以“经营权流转+专业合作社+现代农业”“经营权流转+企业合作社+现代农业”“经营权流转+家庭农场+现代农业”等模式盘活农用地资本，构建新型农地合约。特别是要推广郊区集体村社型家庭农场建设经验。该模式能进一步明确集体所有权和代理权，实现农户承包权利益有效置换，农地经营权有效保障，从而大大提升农业绩效。

五、以“有序开发+存量开发+制度创新”模式盘活“地下土地空间”。

秉持地上、地下空间一体化规划设计与整体开发、集成开发理念，推进郊区土地集约化利用、绿色利用，编制郊区地下空间开发利用专项规划，有计划、分步骤、分层开发郊区地下空间，优化郊区地下空间开发以及存量地下空间再开发实施路径，释放地下空间土地红利。完善地下建设用地使用权出让制度，创新郊区地下空间发展政策。

六、以“拓展思维+增减挂钩+跨地抱团”模式盘活上海市域外“飞地”。

上海郊区土地的特别之处在于市域外还有五块“飞地”农场，总面积达360多平方千米，占上海郊区总面积的28.61%，分布在江苏、安徽等地。可根据上海“飞地”农场、林场、牧场、工厂等不同特征，通过承担国家重大任务、发展产业或完善基础设施等方式直接进行价值盘活，也可通过推行新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域调剂、占补平衡等方式进行盘活。

此外，还可创新探索土地复垦指标“飞地”集聚建设模式，推进建设用地指标“化零为整”，在郊区异地用于产业开发；也可以将“飞地”建设用地“化整为零”，盘活存量建设用地指标，用于工业小微园、市政等建设，实现土地资源的盘活和集约化利用。特别是探索“飞地抱团”模式，可以是飞地与飞地之间“抱团”，也可以是飞地与郊区之间“抱团”，由政府主导，依托郊区各类园区、特色小镇等平台，将存量建设用地等资源集中配置到条件相对优越的郊区平台，实现资源互补、优势互补、多方共赢的经济抱团发展。

（作者单位：上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心、中共上海市金山区委党校）

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