城市基层治理已经完成了从一元主导、二元互动到多元协同的结构性转变，这一转变对基层治理者提出了新的要求。虹口区“全岗通”工作模式，及时调整居委会的组织结构、工作内容、运作机制和考核方式，将社会化的价值理念、沟通方式、组织技巧等内容进行内化，从而使居委会的运作逻辑更能体现与适应社会多样化的需求，使其更好地融入社区、服务社区和整合社区。“全岗通”是在新的发展形势下的一种制度创新，它有效化解了基层组织行政化的难题，推动居委会逐渐回归到自下而上、基于协商合作的社会化运行状态。

工作内容：从“行政化”向“社会化”转变

居委会行政化的一个典型表现就是居委会由一个群众自治组织转变为上级政府的下属部门，成为所有上级部门在社区中的办事处。《人民日报》2014年8月6日曾报道，南昌一个社区承担的行政性工作多达387项。

居委会行政化倾向严重扼杀了其发动自治和指导自治的能力。如何破解这一难题？虹口区推行的“全岗通”，把服务的逻辑、自治的逻辑以及治理的逻辑渗透其中，使居委会真正成为社区治理的枢纽。例如，“全岗通”在引导居委会做好协助行政工作的同时，还提出要认真落实“走访”制度，通过居委干部定期或不定期走访片区居民，解决片区居民的相关事项，转变居委会“行政化”的工作作风，将精力聚焦到自治和服务上来，将时间转移到社区走访和组织居民上来，将重点集中到提升服务居民能力上来，将关注点转移到社会关系的重建和社会资本的培育中来。

内部组织：从“刚性结构”向“柔性结构”转变

居委会组织架构一般有卫生、计生、妇代、青保、人口等条线，这种科层制的组织结构模式虽然职能清晰，分工明确，但面对日益复杂化、多元化的社区事务，已经难以从容应对。尤其是各个条线之间容易形成信息壁垒，不利于相关政策的传达实施。刚性的组织结构直接导致了居委会服务能力和治理能力的下降，也影响了居民对居委会的认同感。

“全岗通”则打破居委会条线工作的界限，使得居委会工作人员从一种狭隘的条线职能的履行者向社区“全科医生”、社区“治理师”转变。由此，居委会内部组织实现了从“刚性结构”向“柔性结构”的转变。而社区“全科医生”、社区“治理师”，在将来有望成为主导上海社区治理的新型角色。这是“全岗通”工程所孕育出来的最为重要的积极成果，在某种程度上说，带动了居委会工作人员的蜕变与新生。

运作机制：从“机械导向”向“需求导向”转变

居委会如果恪守机关化的运作规律，在作息时间、工作方式、工作方法和管理制度上，都带有鲜明的机关化色彩，这种机械导向会扼杀居委会作为群众自治组织的性质与功能。居委会生命力的开发得益于其运作机制的变革。一个令人满意的居委会应当是一个有能力回应广泛的成员需要，切实解决他们日常生活中遇到的问题和困难的组织。

基于此，虹口区“全岗通”在工作方式上以群众需求为导向，通过延长工作时间，实行值班制、错时制，有效衔接居民下班后各类事务的受理诉求，最大程度服务社区居民。同时，“全岗通”还提出居委会工作人员应与楼组长、居民代表及时沟通了解情况，带着感情和诚意贴近居民，对居民的合理需求做到有求必应，激活自治组织的潜能，增强居民的认同感和归属感。

考核体系：从“自上而下”向“自下而上”转变

在很多城市，对居委会这一自治组织的考评都是采取自上而下的模式。自上而下的模式使居委会游离于社区共同体和居民生活场景之外，成为基层政府的附属品。居委会生命力的唤醒必须要通过考核机制的改革才能完成。

通过“全岗通”，虹口区不仅将党员、楼组长、物业、业委会、低保对象和外来人口等纳入到居民代表中，还提高了居民代表参加居委评议的分值比重，同时将评议结果与居委会工作人员的收入和职级晋升挂钩，与居委会的“以奖代补”相结合，保证评议结果的客观公正，进一步提升“自下而上”评议的精准性。此外，为落实“首问责任制”，“全岗通”在布局服务窗口时，设置居民满意度评价器，方便群众对居委会服务情况进行监测、监督。“全岗通”通过对民主评议主体的明确、程序的规范、内容的精准，引导居委会积极发挥基层性、群众性和自治性的作用。

城市基层治理制度的变迁总体方向之一，是激活和保障居委会作为法定自治组织的自治功能和社会属性。从“全岗通”中的制度设计，我们可以发现，在整个基层治理体系中，层级越高，越应理顺部门之间的权力界限，以体现“专业化”的特点；而随着治理体系层次的递减，同社会成员直接打交道的渠道增多，则不能过分强调分工，反而应注意“综合性”。特别是对于居委会来说，由于居民相关需求具有多样性、异质性和复杂性，应建立以满足居民需求为导向的运行机制，打破“条线”壁垒，进行服务系统的整合，共同发挥邻里互助精神，增强社区活力。从这个意义上说，虹口区居委会“全岗通”的实践探索，为上海基层社会治理提供了有益借鉴。

（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）

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