• 上海的城市精细化管理，在海内外享有盛誉，丝丝入扣的规则，是其坚实支撑。这部立法，着眼于根据滨水空间特点，在既有规范的基础上，叠加特殊规则，力求在保护公共利益与满足个体需求之间，达成精巧的平衡。

• 滨水空间的特殊性在于：日复一日，年复一年，在滨水空间里，数量相对多的民众，在此漫步健身，休憩娱乐……安全、通畅与舒适，应当成为这部条例守护的核心价值。任何减损这一核心价值的行为，都应受到相应的限制。特殊空间，适用特殊规则，是这部条例的灵魂。

• 有些烟民主张，一江一河，属于空旷地带，允许有吸烟爱好的市民，一边走，一边吐着烟圈，在烟雾升腾中，欣赏沿河两岸的美好景致，实为人生一大乐事。然而，烟民习惯地用手指夹着烟，放在裤子口袋边，烟头朝外，而这正是许多小孩脸部的高度，人流密集时，容易伤及眼睛及面部。另外，游动着吸烟，容易导致火星散落到易燃物上，引发火灾。因而，滨水空间，只能在吸烟点吸烟，并且吸烟点必须符合消防安全要求。 

• 遛狗问题，非常复杂。爱狗人士认为，一江一河，有人有狗，何其美好。而且，生活中的行为是连贯的，本来是牵着狗的，不能因为到了滨水空间，就要把狗抱起来。不养狗的民众，则不接受。他们认为，“一江一河”沿岸，有些地段相对开阔，狗狗多了，会形成狗的聚会；有些地段相对逼仄，遛狗者牵着狗，狭路相逢时，胆小忌狗者，则不免战战兢兢，侧身而过，美好体验，荡然无存。是否允许遛狗，本质上是公共政策选择的问题。

• 价值位序上，公共利益优先于私人利益，这是立法的基点。公共利益与民众偏好的平衡，体现在诸多具有外部性效应的行为中。跳广场舞，厕所、垃圾箱等环境卫生设施，如何解决邻避效应问题，是立法的一大重点。另外，沿河沿江的民众晾晒行为，也会受到相应的限制。 

• 承载高品质生活的立法，可以运用一些富于美感的语言。这些语言，未必具有规范意义，但能够唤醒民众对于美好事物的向往，润物无声，潜移默化地约束着不文明行为。文化内涵，正在为滨水公共空间，打开无穷的想象空间。在此过程中，一个很有意思的话题是，是否允许民众捐赠椅子，并刻上已经逝去的家人或朋友名字，以表缅怀之意。

  

苏州河畔 

黄浦江、苏州河（“一江一河”）沿岸，步道堤岸，绿草如茵，微波荡漾，漫步其间，惬意舒适，已然成为上海的一张靓丽名片，也是诸多外来人士热爱上海的理由。“一江一河”滨水空间，即将成长为比肩伦敦泰晤士河、巴黎塞纳河的世界级滨水区。

秩序、文明、祥和、美好，正在成为滨水空间的主基调。9月30日，向社会公开征求意见的《上海市黄浦江苏州河滨水公共空间条例》（草案），正着眼于守护这份美好。

为“一江一河”立法，要解决哪些问题？有哪些值得关注的焦点？

 法律之名，为什么叫“空间”，而不叫“区域”？

美好事物的立法，除了法言法语的严谨规范之外，文字的优美，也是美好的一部分。首先，立法者必须为这部法律取一个美好的名字。

在百度上稍加搜索，便可以发现，这部立法，当时作为议案被提出时，曾被取名为“区域条例”，或者叫“区域管理条例”，而根据日前公布的征求意见稿，《条例》（草案）名称变为“空间条例”，没有了“管理”两字。

法律之名，首要意义在于明晰调整范围，这也是明确行为规范适用区域所必须。

《条例》（草案）第二条规定，本条例所称的黄浦江、苏州河滨水公共空间,是指黄浦江、苏州河……岸线至第一条市政道路之间及其向水域、腹地适当延伸，对社会公众开放，具有游览观光、文化传播、运动健身、休憩娱乐等公共活动功能的空间。滨水公共空间的具体范围，由市住房城乡建设管理部门根据规划组织确定，并向社会公布。

杨浦滨江

细读此条，可以读出以下数层含义：

其一，滨水公共空间，既包括陆地，也包括水面，即“苏州河、黄浦江岸线至第一条市政道路之间及其向水域、腹地适当延伸”，也就是说，在苏州河、黄浦江上开展垂钓、赛艇等水上运动，也属于法律调整范围，甚至在沿岸地带上空放风筝、操控无人机等，也受法律调整。因而，用“空间”而不用“区域”一词，既易于满足民众对陆地、水面、空域三位一体的立体想象，又富于灵动色彩。

其二，滨水公共空间，必须具备向社会公众开放，具有游览观光、文化传播、运动健身、休憩娱乐等功能，也就是说，该空间必须具备公共活动功能。如果黄浦江、苏州河向腹地延伸的部分属于私人空间，例如，属于周边居民的私宅，不是公共活动空间，属于本条例的“法外之地”，不归本条例调整，不适用被限制遛狗、吸烟等规则。举例说来，张三在苏州河边拥有一套私宅，在屋内吸烟，条例可管不着。

其三，并非黄浦江、苏州河沿岸所有空间均纳入调整范围。考虑到黄浦江沿岸城市建设段与生态涵养段、苏州河沿岸中心城段与生态廊道段在区位定位上的显著差异，《条例》（草案）进一步将适用范围限定于黄浦江自闵浦二桥至吴淞口、苏州河自苏西闸至黄浦江交汇口区段，也就是说，在此区段之外的沿岸，并不适用本条例。

另外，立法过程中，有观点认为，条例的名称，应当加上“管理”两字，以彰显政府管理职责。确实，“一江一河”沿岸，人员群聚，治安、消防、医疗急救以及安全防护、水上救助等安全保障，政府守土有责，不容有失。然而，另一方面，条例还强调共建共享共治，还江于民，故宜淡化行政管理色彩，而且，条例调整内容包括“规划、建设、开放、管理”四大方面，“管理”一词挂一漏万，故而，不宜将“管理”一词写入法规名称。此种考量，《上海市外商投资条例》可为先例。该条例调整的是“外商投资及其促进、保护、管理、服务等工作……”。彼时，也有观点认为，条例应当定名为“上海市外商投资管理条例”，但念及“促进及服务”是该条例的一大宗旨，而且，从优化营商环境的角度出发，不宜突出“管理”一词。

“空间条例”，以名称上最大的简约，实现调整范围最大的包容。

吸烟、遛狗、轮滑等，群体偏好各异，公共政策如何选择？

从根本上说，《条例》（草案）是一部事项集成型立法。多年来，上海的城市精细化管理，在国内外享有盛誉，而丝丝入扣的规则，是其坚实支撑。无论是规划、交通，还是环保、安全管理等方方面面，相关规则不可谓不细密。

既已如此，还存在规则细化的空间吗？

有。特殊空间，适用特殊规则。

滨水空间的特殊性在于：日复一日，年复一年，在滨水空间里，数量相对多的民众，在此漫步健身，休憩娱乐……安全、通畅与舒适，应当成为此次条例的核心价值。

因而，立法的主线在于，根据滨水空间的特点，针对公共活动空间的常见行为，在既有规范的基础上，叠加特殊规则，写实写细，力求在保护公共利益与满足个体需求之间，取得精巧的平衡。

例如，能不能吸烟？

根据《上海市公共场所控制吸烟条例》的规定，室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟，以及托儿所、幼儿园、中小学校等公共场所的室外区域也禁止吸烟。通俗地说，有屋顶的地方，以及虽然没有屋顶、但属于学校医院等特殊场所的室外区域，也不得吸烟。但一江一河沿岸地带，既没有屋顶，绝大多数区域也不挨着学校、医院等特殊场所，似乎不受控烟条例的限制。

因而，有些烟民主张，一江一河，属于空旷地带，允许有吸烟爱好的市民，一边走，一边吐着烟圈，在烟雾升腾中，欣赏沿河两岸的美好景致，实为人生一大乐事！立法者应当尊重吸烟者的这一爱好。

确实可以如此吗？

当然不可以。

一江一河要禁烟吗

滨水空间里，民众聚集度高，有老人，也有孩子，如果允许一边走一边吸烟，显然会带来安全隐患：

其一，成年人吸烟的时候，会习惯地用手指夹着烟，放在裤子口袋边，烟头朝外，而这正是许多小孩脸部的高度，如果因此烫伤脸部、甚至弄瞎了眼睛，将酿成大祸。

其二，游动着吸烟，容易导致火星散落到易燃物上，引发火灾。故而，《上海市公共场所控制吸烟条例》第八条规定，公共场所里，有条件的可以设立吸烟点，吸烟点必须符合消防安全要求。游动吸烟为法所不许，应无疑义。

笔者在东京街头，亲眼所见，街道两旁，用金属护栏隔成吸烟点，里面星火点点，烟民群聚一起互相“伤害”，但换来的是街区的整体洁净与安全。

因而，《条例》（草案）规定，在滨水公共空间内吸烟的，应当在指定的吸烟点进行，政府应当确定吸烟点并向社会公众进行提示和告知。

吸烟要受到限制，那么，遛狗呢？这是个争议极大的问题。

养狗与不养狗的民众，对于“一江一河”滨水空间能否遛狗，态度截然相反。养狗的民众，当然希望带着狗一起遛。他们认为，本来走在路上，是可以遛狗的，但走到苏州河沿岸步道，我难道只能把狗狗抱起来吗？生活中的行为是连贯的，不能因为到了滨水空间就断开来。爱狗人士甚至会认为，一江一河，有人有狗，何其美好！

相反，不养狗的民众，则很难理解这份情感，也不愿意接受这样的安排。他们认为，“一江一河”沿岸，有些地段相对开阔，狗狗多了，会形成狗的聚会，不利于人的聚集，更不利于有滑板、轮滑爱好者开展活动；有些地段相对逼仄，遛狗者牵着狗，狭路相逢时，胆小忌狗者，则不免战战兢兢，侧身而过，美好体验，荡然无存……

还有观点认为，如果限制遛狗，那么，遛猪、遛老虎、遛狮子……是不是也在限制之列？为什么不干脆写上限制遛宠物呢？这的确是个好问题，对此的回答是：宠物繁多，可以通过规则的解释与续造来解决。按照“举轻以明重”的立法技术，如果遛狗受到限制，那么，比狗体形更大的、更为凶猛的猪、老虎、狮子等，自然也在限制之列。但不能直接写“限制遛宠物”，因为老百姓带着鸟笼，漫步江河两岸，却是在许可之列的。

可以遛狗吗

种种差异，还发生于喜静与喜动者之间。有民众认为，在“一江一河”沿岸，应当允许进行滑板、轮滑、球类等活动，而另有民众则认为，此地应以休闲漫步为主，而且，在这里迎来晨曦送走晚霞的，很多是老年人，如此剧烈危险的运动，倘若冲撞了老人，岂不相当危险？

对此，条例（草案）采取的处理方式是，规定遛狗、滑板、轮滑、广场舞等行为“应当在特定区域，时间段内进行，并符合活动秩序要求”。

当然，这些问题，本质上不是合法性问题，而是在不同偏好的群体之间做出公共政策选择的问题。或许，最为广泛地听取民意，举办多场立法听证会，邀请不同的群体来参加，谋定而后动，是最为明智的选择。

亲水贯通，限缩私权以扩张公共利益，合法性是重点

条例（草案）在起草过程中，个人权益与公共利益的平衡，一直是重点，也是难点问题。其中，特别是涉及到减损私权的部分，尤要慎之又慎。

滨水公共空间的亲水贯通，首要的问题是，沿岸单位和住宅小区是否有权利拒不开放？

例如，某小区沿线，河道蜿蜒，岸线优美，小区业主大会决议，此为小区业主共有财产，不向社会开放，是否可以？

当然不可以，哪怕是业主100%地形成决议，也不可以。在价值位序上，公共利益优先于私人利益，这是立法的基点。为了实现公共利益，此部立法，穷尽了所有可能的法律手段。

《条例》（草案）规定：

• “为了公共利益需要，沿岸区人民政府、市交通部门可以依法收回亲水贯通所涉及土地的使用权、征收房屋、征收水工程设施或者撤回岸线使用许可，也可以与沿岸相关企事业单位和住宅小区协商开放亲水贯通所涉及的空间。”

细细解读，为了维护全线亲水贯通这一公共利益，可以采取协商与强制两种方式。在此过程中，涉及的权益包括土地使用权、设施及岸线使用权、房屋所有权等，动用的法律手段包括收回土地使用权、撤回许可、征用征收等，而无论如何，“依法”是不容突破的底线。

另外，特别值得注意的是，《条例》（草案）特别规定：

• “经协商开放亲水贯通所涉及空间的，沿岸相关企事业单位和住宅小区可以将有关亲水贯通的设施交由相关管理部门建设和日常管理，也可以按照相关标准和管理要求，自行建设有关亲水贯通的设施并进行日常管理”。

也就是说，亲水贯通设施的建设与维护，采取的是交由政府完成与自行完成两种方式，充分尊重了现实生活的多样性。

公共利益与少数民众的利益平衡，还体现在诸多具有外部性效应的行为。例如，厕所、垃圾箱等环境卫生设施，在服务公益的同时，又会对周边居民带来不利的感受，最容易触发邻避效应……

对此，《条例》（草案）做了两方面的安排：其一，政府主动布局，即要求政府在滨水公共空间内布局母婴室、饮水点、厕所、垃圾箱等设施，而且要符合布局合理、功能匹配、风貌协调与安全舒适的要求。其二，鼓励私权让渡，即鼓励滨水公共空间临水公共建筑底层空间及有条件的地下空间向社会公众开放，设置满足公共活动需求的配套服务设施。例如，华政长宁校区的教育超市边上，就修建了一个厕所，想来是为了满足卫生设施的布局要求。

另外，对私权的限缩，还体现在户外广告和招牌设施、晾晒行为等方面。

《条例》（草案）规定：

•  滨水公共空间内设置的户外广告、户外招牌等设施，应当符合户外广告设施设置规划、滨水公共空间户外招牌设置导则以及相关技术规范的要求，与滨水公共空间环境和景观相协调。滨水公共空间户外招牌设置导则由市绿化市容部门组织编制。

由此可知，滨水公共空间内的广告与招牌，由政府来完成，而滨水公共空间沿线的户外招牌设置，虽属私人行为，也应与环境与景观相协调，也就是说，这方面的私人偏好受到一定的限缩，必须服从于整体风格，不能想怎么弄就怎么弄。例如，某区段的主基调是蓝色，彰显安定与祥和，沿岸的商家就不能弄个大红大紫的户外招牌。

还有，晾晒影响市容的物品，也为条例所禁止。沿江沿河的居民，也不能随意在伸展出去的晾衣架上，想晒什么就晒什么，否则，“一江一河”沿岸，各色内裤，花花绿绿，迎风招展，确实大煞风景。

苏州河畔

其实，此种行为，本来就为市容环境卫生条例所禁止，只不过，《条例》（草案）提高了罚则，从20至200元，提升为50-500元。而吸烟，也从50-200元，也提升至50-500元。特殊区域，适用特殊罚则，体现的是一般法与特殊法的关系了。

最后，有争议的事项，林林总总，不在少数。例如，在便民服务设施中，母婴室、饮水点要设，大家没有疑义，但对于寄存箱、更衣室是否要设立，意见不一。有人认为，“一江一河”全线贯通，不会有回路，市民不会回来取，故不必设了；有人认为，还是设立为好。另外，是否应当允许放生，也有争议。有人认为，应当禁止放生，否则，老百姓不明就里，放入黑鱼、丁螺、巴西龟等侵略性极强的物种，会破坏水里的生态系统；另有意见认为，可以列明禁止放生的物种，其他的，则大可放手，则老百姓去选择吧！

文化内涵，为滨水空间的未来，打开无穷的想象空间

美好事物的立法，语言亦要优美。条例（草案）用了一些“温暖、美丽、具像”的语言，例如，视野开阔、惬意舒适，两岸融合，经典传承，打造宜业、宜居、宜游、宜乐的“生活秀带”和“发展绣带”……

承载高品质生活的立法，的确需要一些富于美感的语言……这些语言，虽然未必具有规范意义，但能够唤醒民众对于美好事物的向往，润物无声，不文明行为将受到内心的约束。

是的，法律的手段远远不仅是处罚，涵养与教化，也可以成为法律的重要手段。

而文化内涵，正在为滨水公共空间，打开无穷的想象空间。

苏州河华政段900米，就是一处极富文化内涵的所在。华政长宁校区有一片百年建筑群，共27栋历史古建筑，入选全国重点文物保护单位。据报道，这些拥有与苏河美景相得益彰的圣约翰大学近代建筑，深深镌刻着百年近代高等教育和七十年新中国法学教育的历史印记，它的贯通与开放，为市民打开了一部上海中西文化交融的大学校园历史和现代文明的开放画卷。

不久的将来，华政将成为上海市高校开放校园的典范，曾经在这里学习工作近二十年的自己，脑补了一下美好：以后华政开设的讲座，社会人士留连美丽校园时，驻足旁听，参与讨论，激荡思想，于华政莘莘学子，何尝不是巨大的收获？

在立法过程中，有一个很有意思的话题是，是否允许民众捐赠椅子，并刻上已经逝去的家人或朋友名字，以表缅怀之意。

2001年5月，本人作为北大的交换生前往牛津大学。5月24日，我在当地的University Parks里散步时，发现流淌着浓浓绿意的公园里，有很多靠背椅，都是木制的，上面刻着字，挨近一看，原来都是为了记念某人，不妨凭记忆录几段，如In Memory Of  Marry, the  Wife and  the Mother, the true friend，又如In Memory of Dick, a man who loved walking here. 再如In Memory of Jane and Robert, lots of wonderful memories。充满了人情味，我们不难想见，他们以前经常牵手相携，在这里迎来了几多晨曦，又送走了多少晚霞！逝者已矣，这份温馨却借着这些默默无语的椅子，感染着无数的后人！

上海这座人民的城市，已然还江于民，允许民众捐建椅子，记下普通人的名字，实为“共建、共享、共治”的一部分，当然，规划与建设部门，当有指导之责，在规划选址、密度管理等方面，进行合理考量。

人民城市人民建，人民城市为人民！

（作者系法学教授）