3月2日，美国总统拜登提名的白宫预算办公室负责人妮拉·坦登主动放弃提名。此前，她因发表过攻击两党成员的争议推文而遭到两党关键参议员的反对。有评论称，她的退出标志着拜登政府提名人的首次显著落败，也让拜登内阁陷入更深的不确定中。

美媒披露，拜登正以美国现代史上最缓慢的步伐组阁。执政一个多月后，拜登提名的23名内阁成员中，只有13人得到参议院确认，规模刚刚过半。反观前总统小布什和克林顿，他们都用了相对较短的时间便完成组阁。

为何缓慢

白宫预算办公室主任主要负责汇总政府预算，并监督联邦政府的一系列后勤和监管问题。上月，拜登提名的坦登遭到民主党参议员曼钦和一些温和派共和党人的公开反对。后者认为，坦登曾公开批评两党成员，会对国会议员与下一任预算办公室主任之间良好的工作关系构成威胁。

出席提名听证会前，坦登已删除数百条推文，其中大部分是对共和党人的批评。听证会上，坦登向“曾被其言论伤害的左翼或右翼人士”道歉。不过，她还是遭到两党议员的强烈质疑和反对。

随着坦登的退出，人们对拜登政府明显落后于前几任总统的预算程序忧心忡忡，白宫迄今没有给出公布预算的时间表，往届政府通常在2月底前向国会提交书面预算概要。

同样引发关注的，还有拜登“慢慢吞吞”的组阁进程。执政一个多月后，拜登政府提名的23名内阁成员中，只有13人获得参议院确认；获得提名的15名联邦机构负责人中，只有10人得到确认。与四位前任总统第一任期第一个月后约84%的内阁提名确认率相比，“拜登班子”的搭建速度明显太慢。

美国全国公共广播电台称，尽管组建完整内阁需要数月时间，但前总统小布什和克林顿都只用了相对较短的时间。小布什在就职当天有7个内阁提名得到确认，奥巴马有6个提名得到确认，而拜登就职当日只有国家情报总监的提名得到确认。

人们不免要问，这届政府的提名确认为何如此拖沓？综合外媒和分析人士观点，原因可能有几方面。

其一，由于前任总统特朗普试图挑战大选结果，权力交接进程拖延。按照拜登方面的说法，即使交接启动，特朗普政府官员仍缺乏合作。其二，直到1月5日佐治亚州参议员决选结束后，民主党才在参议院赢得微弱多数。然后，两党领导层花了近一个月时间才谈妥一项参议院内部管理决议，进一步推迟了官员确认工作。其三，民主党人私下承认，针对特朗普的二次弹劾审判占用参议院大约一周的宝贵时间，议员们被迫陷入与审查提名人选无关的其他事务。

有何影响

迄今为止，拜登政府负责国家安全、经济和公共卫生等重要决策的提名人已优先得到确认：国家情报总监、国务卿、国土安全部长、国防部长和财政部长等均已就位。不过，原地等待的名单仍然很长：卫生和公众服务部长、司法部长、住房和城市发展部长和小企业管理局长等。这些岗位对落实拜登政府的一些优先任务和推行1.9万亿美元的疫情援助法案至关重要。

内阁高级官员“姗姗来迟”，对拜登施政意味着什么？

分析人士认为，首先，直接后果是一些部门在制定政策应对新冠疫情带来的重叠危机时，找不到最终拍板的人。

“在巨大的健康危机面前，这非常不幸。”美国卫生与公众服务部前部长唐娜·沙拉拉说，卫生部门和整个联邦政府需要做出一连串重大决定，比如医院监管、药物定价、远程医疗和儿童护理服务等，都是迫切需要处理的难题。如果缺少部门主管，一切都会慢下来。

其次，在高级官员缺位的情况下，联邦政府各部门的决策和政策转变往往会趋于保守。

“缺少高层领导，意味着遇到问题时很难做出重大改变。”美国非营利组织“公共服务伙伴关系”总裁马特·斯蒂尔说，当人们还不知道最高领导人真正想要什么时，就会产生保守主义倾向。

布鲁金斯学会高级研究员凯瑟琳·坦帕斯指出，政府各部门约有4000个职位需要政治任命，其中1200到1300个职位任命需要得到参议院批准。目前的状况是，大量部门都缺乏高级领导人，这使得各部门的执行能力受到限制，难以做出长远规划。

屡见不鲜

当然，拜登政府可能并没有被缓慢的组阁进程完全束缚。美联社称，白宫已发布一系列行政命令，规划了联邦政府各部门正在进行的政策审查和改革轮廓，代理领导人和职业公务员正在制定关键的政策决定，维持各自机构的正常运转。例如，教育部代理部长上月已发布指导方针，要求各州在疫情期间实施标准化考试。

“拜登在联邦政府内安置了数百名无需参议院批准的工作人员，他们了解政府立场和优先事项，能够在没有部门负责人的情况下提供指导。”斯蒂尔指出。

其实在美国历史上，组阁缓慢、内阁空缺并不鲜见，原因也各不相同。

老布什时期，总统入主白宫八个多月后，政府各部门中仍有上百个官位虚席以待。为此，民主党大加攻讦，称之为“满是洞眼的乳酪内阁”。特朗普时期，内阁高级成员空缺的天数动辄上百天，总天数达到自里根以来其他总统的四倍多；7个内阁主要职位的空缺纪录被打破：环保署长曾空缺237天、联合国大使曾空缺157天、白宫办公厅主任曾空缺157天、国防部长曾空缺157天……

美国“政客”网站称，有的总统因为“跛脚”而难闯国会关；有的则很乐意让代理官员填补高级职位，因为这会带来更大的政策灵活性。批评人士则认为，这是对专业精神和职业公务员价值的蔑视。当多个部门都没有正式领导时，政策的不稳定性显著增加，而政府工作的所有漏洞都有可能酿成永久性的危机。

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