习近平总书记在第二届进博会期间考察上海时，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，强调抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，并将“两张网”建设作为提高城市现代化治理能力和水平的“牛鼻子”工程。这为上海做好“一网统管”工作提供了根本指引和遵循。进一步推进城市治理现代化，需要思考：“一网通办”和“一网统管”之间的关系是什么？为什么说推进“一网通办”和“一网统管”改革是牛鼻子工程？

“一网通办”和“一网统管”是“并蒂莲”，两者相互融通、相互支撑，构成了智慧政府建设的两个面向，两者从本质上说就是一张网，共同形成了智慧治理的“城市大脑”，形成了推动城市治理现代化建设的“一网智治”新路径。从字面意义来看，“一”强调整合、协同和统筹，重视通过引入信息化、智能化手段刀刃向内自我革命，倒逼政府进行改革，打造“整体性政府”；“网”体现了互联网思维，彰显智慧政府建设的要求，凸显智慧政府在城市治理现代化建设中的作用；“通办”和“统管”凸显了“以人民为中心”建设服务型政府的要求。总体来看，“一网通办”“一网统管”融通和整合了建设“整体性政府”、智慧政府和服务型政府的要求。

首先，价值理念方面，“一网通办”和“一网统管”都充分体现“以人民为中心”的发展思想，将人民放在最重要位置，把人民需求作为改革的出发点，将人民作为最重要的评价者，把人民的满意度作为最重要的评价标尺。

“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”，“一网通办”和“一网统管”改革都是从人民角度进行设计和安排的，把人民作为最重要的评价主体，将人民是否满意作为最重要的评价标准。一定意义上说，政务服务和城市运行的划分是从政府角度出发进行的，对于民众而言，并不关心是管理事项还是服务事项，事项属于哪个管理领域，由哪个部门来具体负责。民众更关心的是问题能否得以解决，事项能否得以办理，办理效率如何，是否有较强的获得感和安全感。因此，推进“一网通办”“一网统管”的融合是落实和践行“以人民为中心”发展思想的必然要求。并且，“一网通办”和“一网统管”涉及的很多事项是跨领域、跨层级、跨部门的，在实际运行过程中也常常难以区分属于政务服务还是属于城市运行领域，这也要求进一步推动“一网通办”和“一网统管”的融合，从人民的需求出发，提升政务服务和城市治理的水平和效能。

其次，数据基础方面，“一网通办”和“一网统管”拥有共同的数据底座，在数据基础方面具有共通性和共享性，构成了城市治理数字孪生的基础。

“一网通办”和“一网统管”的基础是“一网”。从底层数据来看，这里的“一网”是共通、共享的，就是一张网。“一网”既包括静态数据，也包括动态数据，既包括结构化数据，也包括非结构化的视频数据。在运行支撑方面，“一网通办”和“一网统管”有共同的数据池和主题数据库，只是针对相同数据基础之上略有差异的运行领域，选择了不同的应用场景和治理模式，共同构成了城市治理和城市管理的数字化面向，形成了城市治理数字孪生的基础。

再次，运行机理方面，“一网通办”和“一网统管”都遵循城市生命周期规律，共同构成了城市生命体中的最智慧部分——“城市大脑”。

城市是有自身体征的生命体，政务服务和城市运行都要遵循城市运行生命周期规律，使得城市运行更健康、更智能。城市作为生命体，能够思考是其重要特征，正是基于此，“城市大脑”这一概念应运而生。“一网通办”加上“一网统管”共同构成了“城市大脑”，两者的相互协作、相互融合，能够使城市做到“耳聪目明、智能研判、四肢协同、行动有力”。“耳聪目明”就是能及时感知城市运行状况，及时发现需要提供的政务服务，发现城市运行中存在的问题，使发现机制更加高效；“智能研判”要求在感知城市运行状况的基础上，有前瞻性地预见城市运行未来走势，预测城市运行过程中可能遇到的风险和问题，在此基础上做出前瞻性决策，使决策更有预见性、科学性；“四肢协同”要求各个部门打破信息壁垒，破除部门界限，打破“碎片化”，协同开展活动；“行动有力”要求围绕人民的需求共同着力、协同发力、形成合力，打造“整体性政府”。通过推进“一网通办”和“一网统管”，使政务服务和城市运行更便捷、更高效、更有序，使得城市运行更智能、更智慧。

最后，目标取向方面，“一网通办”和“一网统管”改革是政府部门刀刃向内自我革命的重要举措，是重视通过信息化、智能化手段的引入，倒逼政务服务和城市治理流程革命性再造的重要改革。

“一网通办”和“一网统管”不是单纯在政府管理领域引入信息化、智能化手段，而是通过信息化、智能化手段的引入，倒逼城市治理改革创新，促进政府部门在治理理念、结构、流程、效能、监督等方面的深层次全面再造。从治理理念来看，由政府部门本位转变为以人民为中心；在治理结构方面，由金字塔型转变为扁平化；在流程方面，由“碎片化”转变为一体化、全周期、全方位，一定意义上说，推进“一网通办”和“一网统管”改革的堵点和痛点表面上在线上，实际在线下，根本在政务服务和治理供给流程的革命性再造；在效能方面，由定性描述转变为定量分析，由分散化转变为集约化，通过流程的革命性再造，推动提高政务服务水平和治理供给效能；在监督方面，由主观转变为客观，由“雾里看花”转变为“清晰可见”，提高监督的科学性和合理性。

“一网通办”和“一网统管”改革牵一发而动全身，是“牛鼻子工程”，是推动政府部门深层次、全方位、革命性再造的重要举措，是建设服务型政府、智慧政府、“整体性政府”的重要抓手。进一步推进改革，需要推动“一网通办”与“一网统管”相融通，探索形成“一网智治”的城市治理现代化路径。

（作者为中共上海市委党校教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

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