党的十九届四中全会把党的领导制度体系放在我国国家制度和国家治理体系系列显著优势的首位，旗帜鲜明强调必须坚持和完善党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。了解党的领导制度体系的来龙去脉，既是当下“四史”学习教育的重要内容，也是理解党的十九届四中全会强调的制度建设中“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的题中应有之义。

“党领导一切”取义于1962年毛泽东在七千人大会讲话中所说的：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”后来，毛泽东把这一原则概括为：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在党的十九大上，习近平总书记把这一原则概括为“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。也就是说，“党领导一切”强调的是在包括中共、人大、政府、政协、监委、法院、检察院、军队、各民主党派和无党派人士等政治主体的国家治理体系中，党在范围上是领导一切的政治力量，在地位上是最高政治领导力量。

党领导一切的地位从根本上说是由党的性质和宗旨所决定，根源于党的先进性和人民性。中国共产党是阶级的先进觉悟阶层，是“中国工人阶级的先锋队”，也是“中国人民和中华民族的先锋队”，党集中了无产阶级和中华民族的优秀分子，用先进的科学理论武装起来，因而能始终站在人民解放和民族复兴运动的前面，能够领导无产阶级的各种组织和人民群众，成为无产阶级革命、建立无产阶级专政和建设社会主义的领导力量。党的领导是历史和人民的选择，本身也是一个随着党的事业发展和形势变化的要求而不断地把原则、惯例和范式进行制度化、体系化的过程，也是一个不断释放制度优势并转化为治理效能的过程。

“党领导一切”何时出现在党的正式文件中？

中国共产党成立之时，就明确自己的政治定位——“中国共产党是为代表中国无产阶级及贫困农人群众的利益而奋斗的先锋军”。不同于俄国十月革命，中国革命的胜利不是在一个城市暴动迅速走向胜利的。而在长期的武装割据的革命战争中，在共产党领导的地区实行的管理方式实质上就是党领导一切。

“四一二”反革命政变后，中国大革命受到严重的摧残。在严酷的现实面前，中国共产党人发挥了独立自主的探索精神，开始发动农民运动，创建红军，建立农村革命根据地。由于条件所限，当时的根据地往往采取由党的组织直接管理公共事务，很大程度上采取原则要求、命令、布告、党内规定和惯例等领导方式进行。譬如在毛泽东领导的江西苏区，就采取党的“前敌委员会”、党的“特别委员会”和党的“中央革命军事委员会”等机构负责领导相关工作。到了延安，我们党迅速走向壮大，党员由抗战初期的4万人，发展到1942年的80万人。党领导建立的抗日民主根据地面积也成倍地增长，为了适应新的环境，使各地区的各种组织更加密切配合，1942年9月1日，中共中央政治局通过的《关于统一抗日根据地的领导及调整组织间关系的决定》规定：“党是无产阶级先锋队和无产阶级组织的最高形式，它应当领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每一个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会。”该决定要求执行党的民主集中原则，指出：“党的领导一元化，一方面表现在同级党政军民各组织的相互关系上，又一方面表现在上下级关系上。在这里，下级服从上级，全党服从中央的原则之严格执行，对于党的统一领导，是具有决定意义的。”这是关于“党领导一切”的规定第一次在党的正式文件中出现，具有里程碑的意义。

在新中国即将诞生前夕，面对党的工作重心即将由农村转向城市、从战争转向生产建设的情况，我们党在中共中央驻地西柏坡“立规矩”，最重要的就是在关于党的领导方面“建规立制”。中共中央政治局作出《关于执行请示报告制度的决议》《关于健全党委制的决定》等文件，要求各级党组织增强纪律性，明确健全党委制的必要性，指出集体领导制度是党的领导的最高原则，“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度”。

“党领导一切”如何体现在新中国政治制度设计中？

新中国的成立，标志着中共成为在全国执政的领导党。新中国如何实现党领导一切，保障人民当家作主的权利？以毛泽东为主要代表的中国共产党人，把马克思主义的国家学说同我国的国情结合起来，创造性地建立和形成了保障工人阶级及其政党掌握国家政权、实现人民民主的国体、政体、根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度，实现了我国国家性质和制度形态上质的飞跃，具有奠基、开创意义和决定性的作用。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，在《共同纲领》的序言和总纲里，都明确表述新中国是“以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”。这一重要表述原则规定了中共在这个新国家中的领导地位，因为处于领导阶级地位的无产阶级，是通过其先锋队——中国共产党领导来实现的。为了贯彻这一根本原则，新中国成立伊始，我们党就通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》《关于在人民政府内建立党组和组织党委会的决定》等一系列党内规定，在各级政府系统内设立党委会和党组，从而保障了党的意志及各项政策在国家机构中的贯彻执行，这是中国共产党在全国范围内对政府领导走向制度化的重要举措。1953年3月，中共中央把政府工作分为工交、财贸、文教、政法四个口，由同级党委的常委分口负责，并且在各级党委下设立相关的工作部门与国家行政机关的业务部门相对应，进行对口管理，其中以管理干部为主，逐步探索出党对国家事务“归口管理”的制度，从而将党的领导与国家、社会管理紧紧联系在一起。1953年11月，党中央根据党管干部的原则，下发了《关于加强干部管理工作的决定》，要求逐步建立分部分级管理干部的制度，国家的一切干部都要按照党的有关方针政策和原则实行统一的管理。

1953年，党中央提出“一化三改造”的总路线，开始了正式向社会主义过渡的进程。与经济基础相一致，政治制度也必须进行发展。经过一年多的准备，第一届全国人民代表大会第一次全体会议于1954年9月在北京召开。会议制定了新中国的第一部宪法，明确规定了中国政治制度的价值取向、宏观架构和法权关系。这部《宪法》旗帜鲜明地体现了毛泽东在大会开幕式的讲话：“领导我们事业的核心力量是中国共产党”。《宪法》的序言里面强调，中国人民“在中国共产党领导下”取得“人民革命的伟大胜利”，并且“已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。”在总纲的第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”根据《宪法》这一根本原则，以毛泽东为主要代表的中国共产党人，进一步建立和完善了为党的全面领导这一根本政治制度服务，并且与之配套的政治制度。譬如在人民代表大会制度已经正式运行的条件下，重新定义中国人民政治协商会议，形成了中国共产党领导的政治协商制度。由于基本原则和基本制度的建构，“党领导一切”原则通过党的各级组织对同级政府、权力机关、司法机关和审判机关的全面领导而得以实行。

当然，所谓“党领导一切”并不等于党包揽一切。领导一切是指大政方针的领导，而不是具体事务上的大包大揽。毛泽东曾这样概括“党领导一切”制度的要义：“大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有决，不离原则，工作检查，党委有责。”这几句话明确大事由党委首先作出决定，并且在执行过程中党委有责任加以检查。

改革开放时期更加注重依靠制度和法治建设来加强党的领导

在中国这样一个落后的东方大国建设社会主义，不可避免地会遇到各种新挑战和新课题。我们党在全面开展社会主义建设的过程中，在党的领导制度体系建设取得一系列重大成果和进展的同时，这些实践和探索不可避免地存在不足之处，也发生过许多失误和曲折，留下了深刻的历史经验和教训。但不论是成功的经验还是失败的教训, 都是党的宝贵的思想财富, 为党的十一届三中全会以后继续探索中国特色社会主义政治建设提供了思想源泉、理论准备和借鉴经验。

在改革开放新时期，邓小平通过深刻总结历史经验，提出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。在邓小平的倡导和推动下，我们走上了更加注重依靠制度的完善和更加注重法治建设来加强党的领导的新路子。与此同时，邓小平同志反复强调以坚持党的领导为核心的四项基本原则是各项政策的基础，如果削弱或动摇了这个基础，就会从根本上动摇和危害我们党必须坚持的正确方向。

我们党在旗帜鲜明地坚持和继承新中国开创的基本制度的基础上，又根据改革开放实践对其进行完善。如修改《宪法》取消地方各级革命委员会，恢复设立了地方各级人民政府；修改《党章》，健全和完善党的领导机构；通过《关于党内政治生活的若干准则》等一大批党内法规，恢复设立中央书记处，恢复设立乡镇政权机关等，从而在党的领导走向制度化、规范化方面迈出新的步伐。随着实践的发展，又进一步提出把党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一作为发展社会主义民主政治的首要战略任务，提出党领导人民治理国家的基本方略是建立社会主义法治国家等新的实现党的领导的理念与方略。

中国特色社会主义进入新时代以来党的领导制度的坚持与完善

党的十八大以来，深刻变化的国际环境、艰巨繁重的改革发展任务、复杂多样的社会矛盾和问题、经济建设和社会发展的需要等，都对党的领导这一根本政治制度提出了制度创新的要求。以习近平同志为核心的党中央更加强调加强和改善党的全面领导，强调“中国特色社会主义大厦需要四梁八柱来支撑，党是贯穿其中的总的骨架，党中央是顶梁柱。” 明确提出并推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。从实践看，党中央全面加强和改善党的领导，不断完善党的领导的体制机制，形成了一套坚持党的领导的制度规范和工作机制，如成立了多个决策议事协调机构，健全对重大工作的领导体制，完善向党中央请示报告制度等。

党的十九大后，对党和国家机构进行改革，在构建和完善党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系上迈出决定性步伐，使中国特色社会主义制度彰显出更加强大的生机活力。

党的十九大和十九届四中全会为坚持和完善党的领导制度体系发展提供了基本的方向和内容。那些由根本原则、本质特征和最大优势所决定，体现中国特色社会主义质的规定性的根本政治制度和基本政治制度不能改变，而执行根本政治制度功能的具体运作制度(包括规则、程序、方式)则应该不断完善和发展，从而为把党的领导落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各领域各方面各环节提供坚实制度保障。

（作者为中共上海市委党校党史党建教研部教授、上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）

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