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实现长三角一体化战略目标,关键要处理好这四对关系
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来源:上观新闻 作者:刘雅媛 张学良 2019-12-13 06:31
摘要:一体化战略目标的实现需要关注四对关系,即经济机制层面的集聚与扩散关系,空间格局层面的中心与外围关系,资源配置层面的市场与政府关系和区域协同层面的竞争与合作关系。

2019年12月1日,中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《纲要》),正式标志着一体化战略进入实施阶段。区域协调发展需要考虑历史的维度,符合当前的需求,顺应未来的趋势并具备国际的视野。回望长三角区域经济发展及改革试验的历程可以发现,一体化战略目标的实现需要关注四对关系,即经济机制层面的集聚与扩散关系,空间格局层面的中心与外围关系,资源配置层面的市场与政府关系和区域协同层面的竞争与合作关系。

促进要素有序自由流动提高经济集聚

上海的崛起与长三角城市群的形成所体现的集聚与扩散是区域一体化的经济机制,其目标的实现首先需要人的城镇化。长三角经济增长是历史长时段积累的结果,唐宋经济变革与人口迁移使中国经济重心从黄河流域向长江流域转移,江南成为全国经济最发达的地区,明清时期这里商品经济的繁荣带来了城镇化水平的提高。

1843年开埠通商带动了上海的崛起,近代上海与长三角各地的关系不只是简单的商品交换,更重要的在于形成了人口、资金与产业的集聚与地域分工,上海、无锡、南通、常州等地崛起成为新兴工业城市。至1935年,地区城镇化率已达到33%,经济区意义上的长江三角洲逐渐形成。新中国成立以来,尤其是改革开放以来,地区资源、要素进一步向上海等中心城市集聚并为形成城市群经济提供了条件,2019年区域常住人口城镇化率已超过60%。《纲要》提出,到2025年,长三角一体化发展取得实质性进展,其中常住人口城镇化率要达到70%。而这需要中心城市发挥引领作用,提升集聚能力,促进要素集聚产生的规模效应,提高中心城市劳动生产率,利用其突出的科研、技术、资本优势产生的外溢效应,促进创新链与产业链的深度融合,推动产业体系向中高端科创产业迭代转型。同时,为了使要素有序自由流动实现集聚,需要实现区域交通基础设施互联互通,降低周边地区获得外溢的成本,使外溢得以向全区域范围扩散,以达成缩小城乡区域差距、促进城乡融合发展的目标。

要素的集聚与扩散需要市场的支撑,巨大的市场容量使得长三角地区拥有长远的一体化发展潜力。我国大国经济特征集中体现在劳动力资源充足,经济增长高速平稳,国土空间广阔,交通运输网络庞大高效四个方面。长三角地区拥有全国16.1%的人口,2018年GDP增速普遍高于6.6%,背靠长江经济带的广大腹地,拥有46个开放口岸及优良的港口资源。利用上述优势所带来的市场容量,有助于长三角地区在城镇化率、经济体量及人均GDP等几方面完成突破,真正达到引领全国高质量发展的目标,并为更大范围内的区域协作提供可能。

发挥中心城市辐射带动作用与基础设施互联互通

在空间格局上,长三角地区以上海、南京、苏州、杭州、宁波几大城市为核心,呈现中心—外围式分布特征。

历史上长三角地区从不缺乏中心城市。东吴时期的经营以及永嘉南迁塑造了六朝古都南京,隋唐大运河的开凿则带来天下第一的扬州,宋室南渡定都临安使得杭州崛起,区域的整体发展使江南地区在南宋时期便有了“苏湖熟,天下足”的说法。明清时期的南京曾长期是全国或区域的政治中心,苏州更号称“东南财赋,姑苏最重”,同时杭州、扬州、镇江、无锡、芜湖也依托京杭大运河、长江航道及繁密的内河航运网络成为重要的中心城市或专业市场。近代开埠通商为上海的崛起创造了条件,上海是联通国际远洋航线、长江及内河航道的枢纽港,凭借市场优势一跃成为全国经济中心。如今,上海围绕“五个中心”、大都市圈建设继续发挥着龙头辐射带动作用,与区域内大中小城市及小城镇共同构成了完备的城镇体系。从长时段来看,中心城市层出不穷是长三角区域发展史的一大特色,这也为区域协调发展、实现高质量一体化提供了肥沃的土壤。

近代铁路建设与轮船航运的发展为区域各城市提供了紧密的联系,今天高速铁路、高速公路、城际铁路与城市轨交的建设使区域内形成几大都市圈。近代沪宁、沪杭甬铁路建设形成了以上海为中心,以铁路为纽带的中心—外围式经济空间格局,苏南地区经济中心从明清时期的“苏松常太”转变为近代沪宁铁路沿线的“沪苏锡常”,直至今天,长三角几大中心城市仍分布在沪宁、沪杭甬两条铁路所形成的之字形路线上。

当代高铁技术的发展使区域内快速的人口流动成为可能,高铁站点城市通达性的提高使城市间形成高效联动,都市圈的同城化及区域空间的网络化趋势增强。《纲要》提出发挥上海龙头带动作用,苏浙皖各扬所长,加强跨区域协调互动,提升都市圈一体化水平,推动城乡融合发展,构建区域联动协作、城乡融合发展、优势充分发挥的协调发展新格局。这就要求在既有的长三角地区中心—外围式的区域空间格局中,进一步处理好上海与长三角其他省市的关系,推进都市圈同城化和协调联动。

坚持资源配置中的市场主导与政府引导相结合

在资源配置层面,长三角一体化展现的市场与政府的关系,是市场主导与政府引导相结合的机制。

从历史经验来看,虽然市场因素塑造了近代长江三角洲经济区以及东部地区的优势地位,但是长期以来国家区域政策导向影响着长三角地区的发展。孙中山先生《建国方略》曾以北、中、南三大区域规划国家经济战略空间,并以上海为中心提出“东方大港”计划,然而战争的影响不得不使民国政府的区域政策转向平衡发展内地大后方。

新中国成立后,平衡发展的区域思想及国际局势的恶化继续影响国家区域政策制定。156工程、三线建设等重大举措利用政策手段大范围地调节了经济布局,虽然平衡了区域发展的差距,但不可避免地造成资源浪费与环境污染。在计划经济体制下,条块分割为要素自由流动设置重重壁垒,市场机制无法充分发挥调节资源配置的作用。改革开放后,邓小平同志有关“两个大局”的论述明确了沿海地区率先发展并带动内地共同富裕的区域非平衡发展思想。由此,长三角地区的区位优势得以更好发挥,在顺应经济规律的前提下,实现快速发展。

在改革开放以来的实践过程中,对于市场作用的认识经历了从最初的忽略市场机制到强调计划与市场相结合,进而再到确立建设社会主义市场经济体制的改革目标。党的十八届三中全会提出,全面深化改革的核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。《纲要》中也明确提出,产业的合理布局需要“坚持市场机制主导和产业政策引导相结合”。长三角打造强劲活跃增长极,需要坚持深化市场化改革,扩大高水平开放,将市场置于主导地位,激发市场主体的创造力。在此基础上发挥政府引导作用,健全一体化机制,消除行政壁垒,为实现要素有序自由流动提供理想的政策环境与公共服务。

协调处理竞争与合作关系,形成多层次多领域协同

在处理市场与政府关系的同时,地方政府间的合作与竞争也将决定区域协同的效率。

计划经济体制下,国家能力空前提升的同时也约束了地方的主动性。改革开放以来,我国所推行的经济上的分权为地方经济发展创造了条件。长三角地区县域经济孕育了所谓“苏南模式”,地区间的竞争关系虽然使产业趋向集中,有利于区域分工的形成,但是也带来以邻为壑及同质化竞争的弊端。

一体化战略需要协调处理区域竞争与合作关系。《纲要》明确提出,一体化战略的基本原则是坚持创新共建、协调共进、绿色共保、开放共赢、民生共享,其目的就在于形成多层次多领域的协同。长三角在区域、都市圈及平台园区等层面,在政府、企业、社会等多个领域如何实现分工合理、优势互补、各具特色并形成合力,是有效实现高质量一体化的关键。近年来,长三角区域一体化开始从项目协同走向制度模式创新,包括毗邻区合作、新型“飞地经济”、跨区域跨流域生态补偿等方式,通过城市间功能统筹、交通对接、技术孵化、环境共治等手段弥补地方政府之间过度竞争所带来的资源浪费,从而实现区域资源的整合与高质量的发展。

作者分别为上海财经大学城市与区域科学学院博士后;上海财经大学讲席教授、长三角与长江经济带发展研究院执行院长


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com)

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:视觉中国 图片编辑:项建英
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