国家治理是一个非常复杂的问题。从概念上说，党的十八届三中全会提出的国家治理体系和治理能力现代化是两个既有联系又有区别的概念。但是从另一个角度来看，无论是国家治理体系还是治理能力现代化，都存在一个主体优化的问题。

当我们在谈论国家治理的问题时，首先需要考虑的是国家治理的主体问题。但这样的问题又往往被人们所忽略。

国家治理涉及到的首要问题是谁在进行着国家治理。一般而言，能够有权力并负有责任对国家进行治理的当属国家权力主体，这些权力主体由组织严密、结构合理的各级各类机构和部门所组成。尤其是在现代社会，这种权力主体的增长扩容已经达到了空前的程度。高度关注这一增长扩容以及由此带来的对国家治理的影响，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，继而推动全面深化改革总目标的实现。

在现代社会，国家治理主体虽然其本身具有了超强的能量，但是同时，其需要被治理的问题也日益突出。这是因为，国家治理主体具有“主体”与“客体”的双重属性，也就是说，这个主体的主要功能是为了治理好外部社会，但为了治理好外部社会，其首先又是需要“被治理”的。国家治理主体始终是一种处于“治理与被治理”之间的“主体”。

由此可见，我们今天在谈论国家治理时，实际上存在着两个方面的任务：一是国家治理主体如何有效地治理好外部社会，二是如何使国家治理主体自身得到有效的治理。一部人类政治发展史表明，所谓国家治理（过去往往叫做“政治统治”），其最为重要的问题，通常不是对于外部社会的治理，而正是其内部治理。当然，这并不是说，对于外部社会的治理不重要。在关于国家治理的实践中，关注公权力主体对社会事务的治理是完全正当的，也是有道理的。但是必须注意到的是，主体自身的被治理往往比那种外部治理更为重要，因为唯有主体内部治理水平和质量的提升，才能有效地促进权力主体对社会事务治理的成效。

权力主体的内部治理与外部治理的问题是同时产生的，只不过“治理”的内容和方式不同。在早期，无论是西方还是东方，社会的政治化程度很低，社会治理的复杂性程度也不高，因而很多的社会问题是在社会的自身调节和发展中解决的。而在当今社会，“纵向到底横向到边”、“天”不高“皇帝”也不远，因而，国家以及社会治理难题就凸显出来。

在所有的国家治理难题中，最大的难题不在于治理的客体，而是治理的主体，也就是国家公权力结构的内部治理问题。近些年来，我们党反复强调全面从严治党，以高压态势推进反腐败的斗争，并加强一系列的制度建设，规范权力行为，所有这些都是强化内部治理的重要举措。

但是也必须指出，在所谓国家治理主体的内部治理方面，也包括了两个方面的内容：一是对执掌权力的个体或者团体的治理问题，二是对整体性权力的规范和治理问题。在我们的认识和实践中，对于第二个方面的内容，尚没有引起足够的关注。

无论从什么角度来看，今天的公共权力与三四十年之前的公共权力，完全不可同日而语。支撑现代公共权力快速增长扩容的，是两个基础性的要素：一是组织，二是技术。在今天的社会，党和政府已经通过“纵向到底横向到边”“全覆盖、无缝隙”“网格化”等一系列举措，将整个社会全方位全要素地组织起来，实现了“全组织化”。同时，现代科学技术的运用和武装，实现了“全组织+强技术”的融合，使公权力主体的权力能量得到了空前的提升。

正是在这样的主体特征之下，国家治理中的主体优化任务尤为重要。就当下情况而言，至少有如下三个基本问题需要认真研究并贯彻到国家治理的进程之中：第一，如何从整体上规范权力，使其在合理的边界中运行。第二，如何从根本性、全局性、稳定性和长期性出发，积极推进党和政府领导体制的规范化制度化建设。第三，如何进一步维护和保障公民正当权益，在精细化治理中激发社会活力。

（作者为中国政治学会副会长、上海市政治学会会长、复旦大学教授）

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