我的位置: 政情 > 十二公民 > 文章详情
如果你发现居家保姆躲在卫生间里抽烟……家政立法,如何解决民生痛点
分享至:
 (0)
 (0)
 收藏
来源:上观新闻 作者:罗培新 弧线球 2019-06-18 17:07
摘要:构建家政服务大数据平台,公示家政服务机构与从业人员相关信息,使民众在知情的情况下做出选择,政府辅以轻度监管,是家政立法的灵魂。

立法不是盆景,要以解决问题为导向,切忌剑走偏锋,不要因为出现保姆杀人案,就把所有家政人员当成犯罪嫌疑人严加看管,甚至动辄祭出行政许可大旗,或者挥舞行政处罚大棒,不来登记或不服管的,就罚个数百上千的,这样反而伤害了“灵活用工”的家政本质,徒增家庭生活成本,民众反受立法之害……构建家政服务大数据平台,公示家政服务机构与从业人员相关信息,使民众在知情的情况下做出选择,政府辅以轻度监管,是家政立法的灵魂。

家政立法,属地方性法律事务

小A是一位上海小白领,刚生了宝宝,雇了一位保姆,在家照料。有一天,他因为忘带东西临时赶回家,居然撞见保姆偷偷躲在卫生间里吸烟,再三逼问之下,保姆说出了惊人的秘密:自己此前还因为吸毒被东家解雇……小A毛骨悚然,立马决定将其解雇,并赶到家政服务机构,责问为什么没有把这些信息告诉自己,对方称,我们也不知道哇……

家政是一个古老的行业,与居家日常息息相关,在魔都,有哪家没用过保姆或者钟点工啊?在生活节奏高度紧张的上海,活跃着多少家政服务机构,又有多少家政从业人员?有一项统计表明,目前在市场监管、民政、人力资源与社会保障部门注册登记的家政服务机构有2392家,正常经营的只有726家,家政从业人员中,登记在册的达260882人……然而,大量的家政服务人员游离在登记之外,保守估计总数达50万人之众,甚至有60万、80万的说法……

放眼全国,老百姓对家政服务满意吗?答案林林总总,因人而异,但总体而言,家政服务未能尽如人意,“小、散、弱”是共同的观感,“零工遍地,却又一人难寻”!这些年来,家政节假日用工荒、价格调整无序、服务质量纠纷等,一直与这个古老的行业如影随形,而最为极端的,当属杭州保姆纵火案……

家政本是高度市场化的行业,供需双方自己商定、或者通过家政服务机构帮助商定服务条款,辅之以合同法、侵权法等国家法制保障,政府本来无须操心,但市场总有失灵之时,技能培训、平台搭建、信息共享、行业监管、争议解决……等公共服务,政府责无旁贷。同时,一个很现实的问题是,因地域差异、经济发展水平的不一致,很难想象魔都上海与大漠边陲会拥有同样的家政需求,因而,出台全国大一统的家政服务法律规则既无可能,又无必要。家政管理,完全是地方性事务。在改革开放再出发的进程中,上海完全可以为都市家政立法,趟出一条新路。

家政立法,是规范法与促进法

立法不是盆景,要以解决问题为导向,切忌剑走偏锋,不要因为出现保姆杀人案,就把所有的保姆当成犯罪嫌疑人严加看管,甚至动辄祭出行政许可大旗,或者挥舞行政处罚大棒,不来登记或不服管的,就罚个数百上千的,这样反而伤害了“灵活用工”的家政本质,徒增家庭生活成本,民众反受立法之害……

一项针对上海市人大代表的调查表明,324名受访代表中,有195人认为家政立法是“家政服务人员的从业规范”,占60%;91人认为立法必须“促进家政服务业的提升和发展”,占比28%……

此项调查很真切地指明了立法的方向:其一,规范服务机构与从业人员,让民众用得安心放心;其二,提升家政行业水平,促进行业发展。鉴此,立法必须要画出两条线,一条是“红线”,即怎么管理和约束家政服务机构与从业人员,这是基于公共利益而设定的禁止性规则;一条是“绿线”,即如何服务从业人员,提升行业整体质量,这是为政府划定的公共服务的最大边界。

就红线而言,家政立法要本着“最小够用”原则,切忌处处设防,多点布雷,各方动辄得咎;就绿线而言,政府要用巧实力,依赖大数据,智慧提供公共服务,让家政服务机构、家政服务人员、雇主、行业组织和政府各安其份,各得其所。

家政立法,调整范围宜宽窄适度

那啥,家政?不就是保姆、钟点工嘛?这是民众的第一反应。社会发展如此之快,分工越来越细,可能的“家政”范围,往往会超越、甚至颠覆人们的想象。

代人遛狗算不算家政?家庭教师算不算家政?外卖服务算不算?再开个脑洞大的,代孕算不算家政?

立法,既要合乎技术规范,更要切实回应现实需求。上海家政立法,在界定“家政”含义时,务须关注以下数点:

其一,服务对象是居民,包括户籍和非户籍(含外籍)在上海居住生活的人,单身也可以构成“家”政服务的对象。

其二,服务主体是自然人,不排除未来机器人可以替代家政服务,但目前法律调整的只能是自然人。机器人提供家政服务,由未来的人工智能立法来解决。故上海立法针对的主体,必须是具有民事行为能力的自然人,这里同样包括户籍、非户籍(含外籍)人员。

其三,服务内容是家庭劳务,这是最为关键的一点。家庭劳务,不应当包括经营活动,如夫妻开了餐饮店,雇工帮忙料理,尽管夫妻以店为家,工人提供的劳务,也不能称为家政。另外,家政也不包括其他非家庭劳务活动,如家教、装修等,它们解决的不是清扫保洁等家庭劳务活动。总之,家庭劳务活动,即家务,是判断是否构成家政活动的重要因素。

其四,服务内容具有可替代性,也就是说,这些事务家庭成员本来可以自行承担,但雇佣了家庭以外的人来做。而代孕(其合法性问题,另行讨论)等活动,具有无法替代性(怀孕),故不能成为家政活动。

其五,服务形式是上门入户式服务,入户,但不等于家政服务仅限于在室内,代为遛狗、接送孩童上下学,实质上属于上门后行为的延伸,实质也是入户服务。而快递服务,因不具有入户服务的特性,哪怕是进入客户的室内,也不能算是家政服务。

其六,服务是有偿的。无偿的公益性服务,建立的是赠予法律关系,其责任基础不同,政府在其中扮演的角色也不尽相同,显然不是家政立法调整的范围。而有偿服务,既体现为雇主直接支付报酬,又体现为政府提供有关补贴(长护险等)。

家政立法,大数据服务平台是关键

在对“家政”进行妥当界定之后,接下来要做的,是确立家政立法的总抓手。

习总书记在2018年两会期间指出,家政业是朝阳产业,既满足了农村进城务工人员的就业需求,也满足了城市家庭育儿养老的现实需求,要把这个互利共赢的工作做实做好,办成爱心工程。

如何按照“保障民生、满足民需、诚信服务、安全家政”的要求,把家政办成爱心工程,的确颇费思量。

在这项“爱心工程”中,政府最理想的定位,是实现无感式介入,即以现代信息技术,打造家政服务信息平台,通过“大数据”和一网通办来提供公共管理与服务,发挥市场的能动性,而不能政府处处设防,民众步步惊心。

构想中的上海市家政服务信息平台,应当具备如下基础功能:一是民众可以登录平台查询、核实从业人员的基本信息,特别是有没有吸毒史和吸烟习惯,解决群众的安全隐忧;二是从业人员可以登录平台申请获得政府提供的公益性服务,例如,基本技能培训等;三是依托平台的信息优势,行业管理部门可以开展行业的信用管理,例如,商务部门可以依据平台,委托第三方对家政服务机构进行信用评级。

因而,就其属性而言,家政服务平台是在线公共服务系统。打造这一平台,其目的并不是简单地汇集信息,而是成为企业以及百姓办事的抓手,是政府提供线上服务的路径,让数据多跑路,群众少跑腿。

为了实现这些功能,运营该平台的政府管理部门,可以遵循以下路径:

其一,本着“关联、有效”原则,提出与家政服务业监管存在关联度的数据共享清单,通过“一网通办”向公安、人社、税务、市场监管等部门调取相关信息。例如,家政服务机构及服务人员的基础信息,行政处罚、刑事制裁等信息。

其二,本着“安全、合法”原则,通过平台实现信息公开。也就是说,把家政服务机构的基础信息、家政从业人员脱敏后的信息在平台公布,便于群众核实家政服务人员真实身份及其他关键信息。同时,还要依法公开有关刑事制裁和行政处罚信息,以及是否存在吸烟史、吸毒史等信息。在地方立法不能设置行业资格许可的情况下,通过信息公开,让民众知晓相关信息,从而自主决定是否雇佣家政从业人员,这对保障雇主的知情权,不仅极为必要,而且符合法治精神,并不会侵害当事人的劳动权利。通过信息公开,那种吸毒成性、烟瘾难戒的,刑满释放、劣迹斑斑的,将自动被市场淘汰,从而起到了净化市场的作用。

其三,本着“客观、公正”原则,对家政服务机构及从业人员进行信息评级,强化市场约束。在这方面,可以发挥家政行业协会的作用,由其制定家政行业信用评级标准,按照上海市地方标准程序依法认定后予以推行。信用评级的基础信息,源于政府信息及市场评价信息。平台可以开设专区,由雇主对家政服务机构和家政服务人员进行评价,通过大数据形成市场口碑,构成了信用评级的信息来源。家政行业协会还可以公布家政行业严重失信主体名单,对社会进行公示。当然,信用评级,要遵循“标准先行、客观生成、动态归集、不予干预”的原则,保证评级结果的客观公正。

阳光是最好的防腐剂,灯光是最好的警察。设立家政服务信息平台,并辅之以良善的治理规则,家政立法也就成功了一半。

当然,针对家政服务的难点痛点,政府监管并非无所作为,关键是划好政府监管的“红线”。

家政立法,政府监管要合理适度

家政是特殊的入户式服务,与居民密切接触,为保证人民群众的人身健康与财产安全,政府监管不可缺位,特别是在市场失灵的环节。当然,政府监管必须适当划定“底线”,松紧适度,不可伤害“灵活就业”的家政本质,宜从以下方面入手:

其一,保障健康。在从业审查上,由于地方性立法的权限,条例无法设置从业许可或者上岗资格,但从保障公众安全的角度,可以明确家政从业人员在患有传染性疾病时,不得从业。这可以解释为行为监管,而不是准入许可。反推过来,家政从业人员具有向雇主自证健康的义务。在从业活动中,家政从业人员有保证雇主人格权、健康权、生命权及财产权的义务。

其二,保障知情权。家政服务,除非是亲友介绍(例如,农村老家乡亲介绍隔壁“翠花”过来帮忙,彼此知根知底),属陌生人交易,家政需求方与家政服务人员之间信息严重不对称,为保障知情权,立法宜确立多层级的信息披露义务:

第一,政府对家政服务机构实行备案式管理,后者必须向家政服务信息平台报送相关经营信息和从业人员的信息,以利于政府加强事中事后监管。

第二,鼓励家政从业人员向行政管理部门报送必要的个人信息,也可以通过向家政服务信息平台填报信息的方式来实现。这些信息包括家政服务人员的身份信息、刑事制裁、行政处罚信息、吸毒与吸烟史以及从业经历等信息。这些信息有些可以通过政府部门信息共享来获得,但从业人员是否诚信,是衡量、判断其能否获得公益性公共服务的重要前提。当然,立法不能直接将家政服务人员的信息报送,设定为强制性义务,否则不但会产生法理争议,而且短期会产生普遍违法的情形。

第三,家政服务监管机构可以根据监管需要,本着“关联、有效”原则,向其他政府部门列出信息需求清单,并在脱敏后向社会公开,以帮助民众做出理性选择。

其三,实现最低监管。除了信息披露与信用监管之外,政府还可以通过以下方式,实现最低限度监管:

第一,推动家政服务的标准化建设,加快建立岗前健康体检、第三方认证等制度,促进家政服务业健康可持续发展。这些均是寓管理于服务之中的惠民举措,可以大大增强群众获得感和满意度。

第二,发挥行业自律监管作用。家政行业协会组织,可以轻柔的自律监管,与政府的刚性监管,形成互补效应。但在立法中需要注意的是,行业协会不应特指某一组织,以防通过立法形成授权性垄断,造成事实上的“二政府”。相反,立法可以鼓励数家行业协会通过竞争,事实上形成具有影响力的少数几家、甚至一家行业组织。行业组织作用的发挥,主要在于以下方面:一是制定团体标准,通过组织制定、推广团体性标准,提升行业整体服务和规范的水平;二是实施信用管理,如前所述,通过建立评级模型,组织开展信用评价等开展行业信用管理,实现行业自律。

第三,必要时进行行政处罚。家政服务行业,有轻微违法行为,适用《行政处罚法》第27条的“轻微免罚”,具有天然的正当性。然而,对于拒不接受政府监管、欺行霸市的家政服务机构,以及隐瞒病史和不良生活习惯、性质恶劣的家政服务人员,立法可以科以行政处罚。

最后但并非最不重要的是,立法还要扩大家政行业的政府公共服务,例如,人保部门的职业技能培训补贴,民政部门针对养老护理等专业人才的补贴,工会系统对家政从业人员等灵活就业人员的互助保障计划,税务系统对小微企业的减免税政策等。2019年5月29日国务院常务会议,还确定了三项新的鼓励措施,一个是鼓励从业,鼓励本科和职业院校开设家政服务专业,对符合条件的家政类实训基地等建设优先给予中央预算内投资支持。二是开展“家政培训提升行动”,大规模免费培训家政服务人员。三是鼓励家政企业进社区,租赁场地不受用房性质限制;对招用特定从业人员的给予社保补贴。

小家政,大社会。家政立法千头万绪,法条规范千条万条,首要一条,是以解决民众急难愁盼为导向,力避增加民众生活成本。家政立法,已然成为考验上海城市精细化管理的又一块试金石!立法诸君戮力同心,努力为全国贡献一部民生领域的立法佳作!

(作者系法学专家)

栏目主编:王海燕 文字编辑:王海燕 题图来源:IC photo 图片编辑:朱瓅
评论(0)
我也说两句
×
发表
最新评论
快来抢沙发吧~ 加载更多… 已显示全部内容
上海辟谣平台
上海市政府服务企业官方平台
上海对口援疆20年
上海品牌之都建设推广服务平台
举报中心
网上有害信息举报专区
关注我们
客户端下载