党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势，也是新中国70年取得巨大成就的最基本的经验。改革开放之初，邓小平就强调，坚持共产党领导这个原则不能动摇，动摇了中国就要倒退到分裂和混乱。与西方“党争民主”为核心的代议制民主不同，中国共产党作为中国最高的政治领导力量，其对国家和社会的领导是通过民主集中制这一独特而有用的制度来实现的。

在中国，民主集中制既是中国共产党的组织原则和领导制度，也是国家机构组织运行的指导原则。因此，民主集中制将党和国家有机地联系在一起，形成了以执政党为核心、将党和国家有效组织起来的基础性制度。不仅如此，中国共产党还通过在国家机关和社会组织建立全面而系统的组织体系，将民主集中制的原则和方法延伸为党有效领导的重要保障。作为党和国家领导制度的改革者，邓小平就认为，“民主集中制是我们党和国家的根本制度，也是最便利的制度，永远不能丢。”习近平也强调:“坚持和完善民主集中制的制度和原则”，“形成治国理政的强大合力”，“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象。” 改革开放以来，由“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”所构成的民主集中制，由于将现代的民主性和基于中国历史文化的内生性特征相融通，把党和国家领导体制有效地组织起来，调动了各方面的积极性和创造性，避免了国家治理的碎片化，形成了强大的国家能力，维护了党和国家的团结统一，为中国改革开放取得成功提供了根本保证。

正确把握民主与集中的辩证关系

坚持和健全民主集中制，必须正确把握发展党内民主与维护党的集中统一的辩证关系。

新中国70年来的实践证明，能否坚持、完善和发展民主集中制，是中国共产党能否有效应对各种复杂局面的关键因素。处理好民主与集中的关系，才能既充分激发全党同志的创造活力，最大程度地调动党员参与党内事务的积极性和主动性，使各级党组织和广大党员的意愿得以充分表达，又有利于在集思广益的基础上实现集中，形成统一认识，保持步调一致，维护党中央权威，增强党的凝聚力和战斗力。

从历史来看，由于理论认识不足，致使实践层面民主与集中的关系常摇摆于高度集中与极端民主之间，既对党内民主产生消极影响、甚至破坏作用，又不利于民主集中制的有效运转。总结历史经验，党章对民主集中制原则的规定突出体现了民主与集中的有机统一。其第二章第十条明确规定：党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会；党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。这些规定表明，党内的权力构成是建立在党内民主基础之上的，其中“四个服从”的规定更是带有根本性，“少数服从多数”体现了民主的基础性作用，是其他“三个服从”的制度基石，并影响着其它“三个服从”的贯彻程度。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调“四个服从”的核心是“全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，也是因为党的全国代表大会是全体党员按照少数服从多数原则选举党代表组织而成，而中央委员会又是党的全国代表大会代表按照少数服从多数的原则选举组成，因此全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会，就是遵从了少数服从多数原则，体现了民主与集中的整体联系。

将集体领导与个人分工负责有机结合

坚持和健全民主集中制，必须科学实行集体领导与个人分工负责相结合的制度。

集体领导是党的领导的最高原则，也是把民主与集中结合起来的最好形式。党章规定，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。

改革开放以来，中国共产党吸取集体领导遭到严重削弱甚至名存实亡的教训，着眼于避免个人或少数人凌驾于组织之上，通过严肃党内政治生活，规范处理党内重要关系，建立党内正常的权力关系，明确领导集体成员之间权力效力平等原则，健全重大事项集体决策制度，确定“三重一大”即重大决策、重大项目、重要干部与大额资金的决策范围和界限，制定议题上会的规则与程序，推行重大问题决策“票决制”等，扎紧了制度篱笆。通过创设“一把手”末尾表态、专家论证、听证会等机制，努力实现决策的民主性与科学性。为了避免“决而不行”，中国共产党又将个人分工负责作为落实集体决策的有效方法，从而增强了集体决策后的行动能力和执行能力。所以，将集体领导与个人分工负责有机结合起来，既防止和克服个人专断、主观武断，又避免分散主义、自由主义，彰显了民主集中制建设的精髓，即民主的内容体现了集中，集中的内容又体现了民主，其目的都是为了增强党的团结和战斗力。

将集中性、民主性和人民性有机统一起来

坚持和健全民主集中制，必须贯彻落实群众路线。

群众路线是党的生命线和根本的工作路线，也是民主集中制的实践基石。党章明确规定，民主集中制既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。

民主集中制是群众路线在组织制度和领导制度上的创造性运用，“从群众中来，到群众中去”的群众路线与“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”的民主集中制是基本一致的。“从群众中来”的过程就是充分发扬民主、集中群众经验和智慧的过程，内含着民主基础上的集中，而集中的过程也是发扬民主的过程，如果集中的过程没有民主，也不能形成正确、科学的决策，并树立执政党的权威，进而为执政党“领导”国家进行一系列制度建构提供良好的政治条件，国家治理能力也得不到很好的显现。“到群众中去”的过程，是将吸纳群众意见并加工成政策的主张用以指导群众实践，并在实践中接受群众检验的过程，只有充分发扬民主，人民群众的实践结果才能真实地反映出来，才能使执政党不断修正错误，用正确的理论指导实践。

在改革开放实践中，民主集中制与群众路线的结合，集中体现在通过制度、机制和程序的改革创新，改变群众路线“自上而下”有余而“自下而上”不足的缺陷，注重在决策之中枢的政策加工环节运用民主、协商的方法，让群众广泛参与进来，从而使政策制定的过程成为各种意见在沟通中有效实现利益综合的过程，这就不仅减少了不同利益群体之间的摩擦和冲突，也使“从群众中来”的政策能够得到群众的广泛认可，提高了群众对政策的认同感和信服度；而通过渐进式的党内民主改革创新，如探索基层党组织领导班子的选举改革、推进党务公开、实行党代表任期制等，又为加强执政党与群众之间的联系提供了制度化的程序保障和内在动力，并形成了一个前后衔接、不断调整的动态过程。在这个过程中，集中性、民主性和人民性有机地统一起来，形成了中国独特的政治经验和国家治理的比较优势，并构成了理解中国改革开放得以成功的关键。

实践证明，坚持和健全民主集中制，必须将民主和集中作为一个统一的不可分割的整体，把民主作为集中的基础，发挥民主对集中的定位和约束作用，同时注重党内民主和集中统一之间的内在关联，使民主集中制成为保持党在组织上的统一和党的凝聚力的重要动力，成为党具有强大组织、动员和执行能力的重要保证，成为坚决维护党中央权威和发挥中国共产党领导核心作用的制度安排。相比西方代议制民主，民主集中制这一制度特性对于中国这样一个经历过上百年的四分五裂、一盘散沙历史的国家而言，将权威的集中制作为发展民主的价值取向，就是中国经验的最大优势和最大特色。正是在这个意义上说，我们要借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方政治制度模式，绝不放弃中国因制度不同而取得的比较优势。

（作者为中共上海市委党校、上海行政学院教育长、教授）

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