当前垃圾分类已成为全国的新时尚，分类工作也由点到面逐步启动，成效初显。垃圾分类对生态文明、绿色发展的意义，很多人都能充分理解。但事实上，垃圾分类的意义远不止于此，它同时也是社会精细化治理的重要内容。

垃圾分类不仅链条很长，涉及到物质流动的全过程，包括资源开采、生产、运输、消费到废弃、回收、再利用；且涉及的要素和机制异常纷繁，技术环节多、设施复杂，几乎每个环节都有数量繁多的行为主体，利益多元、耦合性难。这种复杂性和系统性必然对政府的制度供给、政策制定、管理模式以及公民道德提出多方面挑战。习近平总书记明确指出垃圾分类需要“全社会人人动手”，加强科学管理，形成长效机制，推动习惯养成。因此，从社会治理角度分析垃圾分类具有重要的理论和现实意义。

“习惯养成”必然要经历“磨合”

垃圾分类是国家治理现代化的重要内容之一。经济发展和生活方式越现代化，垃圾产生就越多。根据中国再生资源回收利用协会调研数据，中国每年垃圾总量以8%-10%速率增长，全国2/3以上城市“垃圾围城”。2018年上海每天生活垃圾清运量接近2.6万吨，总量超过900万吨。“垃圾围城”侵占侵蚀大量土地资源，污染海洋河流湖泊，甚至引发 “跨区域偷倒垃圾”等现象，给社会治理带来很大挑战。

尽管国家重视程度与日俱增，但在相当长一段时间内，垃圾分类的推进却相对缓慢。之所以如此，原因是多方面的。其中居民、政府和企业等权责不明、主体参与动力不足是一个重要原因。生活垃圾的制造、收集、运输、处置等是个系统工程，少了任何一个环节都不行，因此对于社会合力的要求也比较高。这就要求既要有自上而下的宏观框架和操作性强的制度设计，更得有自下而上的全民参与和基层协调。

相较于框架和制度，全民参与和不同环节衔接最难落地，也是最考验制度和政策执行力的地方。日本和德国成功经验表明，公民主动分类是最核心的一环，且毫无捷径可走，只能在“磨合”下功夫。“磨合”意味着长时间的试错、调适，通过不断的教育，持续营造社会氛围。日本和德国两国从开始倡导到规范化运作经历了至少20年。上海在推进垃圾分类过程中，也遇到了“磨合”问题，比如关于“定时定点投放”“垃圾如何分类”等引发了一些讨论，这正是“习惯养成”中必然要经历的。

通过垃圾分类推动精细化治理

7月1日起，《上海市生活垃圾分类管理条例》就将正式施行。垃圾分类是上海对标国际一流的重要抓手之一，也是城市精细化治理能力的集中展现。垃圾分类就是要形成分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，提高回收利用率。对标国际一流，上海在垃圾分类和资源回收两网融合等方面理应成为全国标杆。

当前上海已把精细化治理作为城市治理现代化的主导战略，而垃圾分类和回收正是最能让精细化治理发挥作用的地方。首先，在运输等环节大量运用智能技术，可以更迅捷监测到垃圾流动的有效信息，进而更灵敏地发现问题，给出相应的解决方案。其次，注重细节和微观的制度设计和管理方式将有效识别出不同区域甚至不同街区垃圾分类和资源回收的差异性，进而提供更有针对性的服务。第三，通过更加全面真实掌握居民在垃圾分类方面出现的行为模式和利益偏好，将自上而下的动员与自上而下的生动实践对接，能最大程度提升治理的有效性。

在积极推动垃圾分类与资源回收两网在制度和运行上融合的同时，还应该瞄准“垃圾处置”的技术前沿和最新模式，以创新链、技术链和产业链的深度融合来推动外卖快递等诸多行业的转型以及普通居民生活方式的改变。某种程度上，垃圾分类能起到“四两拨千斤”的作用，它不仅有助于上海树立健康、整洁的城市形象，促进城市综合运营效率的提升，而且还能通过垃圾治理市场的形成孕育出相关产业的龙头企业和专业服务公司，并提升全社会的文明水平，使人们形成更健康的生活方式。

从三方面更深入推进垃圾分类

在不同国家，由于垃圾来源、生活习惯的不同，在垃圾分类和处置上，区域差异显著。但是，并非没有共同规律可以借鉴。比如，在环境意识培育上，要使垃圾分类内化为公民日常行为；以法治为基础，对生产者、销售者和消费者责任进行细致规定；要将垃圾分类与循环经济、资源再回收产业化利用结合起来，等等。当然，因地制宜也是非常重要的。各国一般都会根据居民偏好和习惯进行治理创新，譬如德国侧重生产者责任，生产者责任不仅仅在于包装还在于回收，由此衍生到运输甚至处置环节；瑞典则注重技术应用，每个社区都有先进的处置系统，成本昂贵却有效；而日本垃圾治理则非常注重基层社会组织的作用。

从一般规律和因地制宜两个角度出发，上海推进垃圾分类可以从以下几方面着力：

首先，上海垃圾分类要更多发挥各类主体积极性，并进一步发挥好政府在动员和引导方面的作用。习近平总书记明确指出，要开展广泛的教育引导工作，让广大人民群众认识到实行垃圾分类的重要性和必要性，通过有效的督促引导，让更多人行动起来。一是要对全社会进行强有力的总动员，使垃圾治理不再是环保部门一家的事，而是一件“人人参与”的事。通过综合集成推进，实现自下而上的参与和草根创新与政府的制度设计和引领结合起来，实现各自优势的最大化。二是全力推动垃圾治理产业化，垃圾不仅具有污染属性，也具有资源属性，事实上，全球垃圾治理体系之所以能够形成，关键就在于资源可以回收利用。目前我国垃圾治理市场化程度较低、市场主体参与不足，无论分类比率还是专业化程度都比较低。为此，一方面环卫部门或者资源回收部门应理顺治理目标进行相关职能的整合、相关环节的衔接、相关产业的融合；另一方面，政府应在科技、投资、商务、社会等相关领域进行配套改革，在不同维度、不同环节引入市场机制，譬如垃圾收费制度、运输等专业服务等，并在基础设施、末端处置、资源回收等诸多环节进一步推进科技创新和产业项目的融合，等等。

其次，把垃圾分类作为推进长三角更高质量一体化的一大抓手。长三角城市群之间的文化、历史、区位、资源条件存在一定的相似性，产生的垃圾类别和形态高度类似，因此从区域层面推动垃圾处置一体化更能产生规模收益。目前主要困境是地方性和部门性的行政壁垒，这种壁垒不仅导致了跨界违规违法运输和倾倒垃圾，也影响垃圾治理规模效应和治理容量的扩大。建议未来可将上海推进垃圾分类延伸到整个长三角合作平台，通过区域合作机制的建设，不但能及时分享不同城市的成功经验，还能尽可能统一垃圾分类的标准、资质，扩大市场主体或者专业性社会团体的活动范围。从垃圾产业化利用来看，长三角各城市完全可以通过联合投资、联合攻关的方式布局完整产业链，推进垃圾治理和产业链的融合。

再次，将推进垃圾分类作为乡村振兴战略和城乡一体化的重要组成部分。根据十九大报告和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，农村生活垃圾治理已成为乡村振兴的关键内容。现代农村生活日益现代化，垃圾来源也和城市日益接近，然而和城市比，农村人口密度低、地域广泛、垃圾种类更为复杂，不仅增量迅速、异质性突出、成本高，难以建立统一的标准化处置体系，治理更存在资金严重不足、运行设施不全、管理机制松散、难以吸引关注等诸多问题。因此，上海如何在农村形成垃圾合理分类投放、集中处理的长效机制，同样具有重大意义。这里面除了提高村民的环保意识、增加公共资金供给、配备基础设施、落实基层责任外，最终是要形成“户投、村收、镇运、区处理”的城乡统筹的农村生活垃圾治理体系。城乡统筹意味着城市的垃圾治理技术、资金和运营主体应根据农村的特点参与到农村垃圾治理中去，农村环卫应尽可能市场化运作，从而吸引多元化的社会力量参与。这一方面有助于解决资金缺口，增强治理主体的动力和可持续性，另一方面也可以根据当地特色推进垃圾治理和花卉蔬果等农村产业的融合，提高资源循环利用率，实现绿色发展。

（作者为上海社会科学院国际问题研究所副研究员）

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