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看似还能发债3万亿,地方政府的债务风险为何仍不能让人乐观?
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来源:上观新闻 作者:盘和林 2019-02-25 17:47
摘要:“透明化”、“高效化”双管齐下,在合理管控政府债务规模和风险的情况下,提高政府资金利用效率,才是地方债管理的应有之道。

据财政部近日公布的数据,2019年1月份,全国发行地方政府债券4180亿元。其中,发行一般债券2635亿元,发行专项债券1545亿元;截至2019年1月末,全国地方政府债务余额188041亿元。其中,一般债务112574亿元,专项债务75467亿元;政府债券184890亿元,非政府债券形式存量政府债务3151亿元。

 

从数据可以发现,相比较其他发达国家,我国政府债券规模尚处于可控范围之内,有很大的政策调整空间。根据有关理论和国际惯例,政府债务的存续量不能超过债务余额限额。我们可以将人大通过的预算债务余额限额与今年债券存续量之差作为债务发行空间。通过计算可以发现,还有至少3万亿元的债券发行空间。

 

但现实中,我国地方政府真实债务,远远没有财政部所公布的政府债券数据那么简单。

 

随着地方公共服务支出的增加,地方政府身上背负了大量的隐性债务。我国所实行的是分税制模式,地方政府税收需要上缴中央,造成了其“财权”(即税收使用权)和“事权”(提供公共服务)的不匹配。再加上传统政绩观和城镇化推进的影响,各地之间基础设施建设竞赛愈演愈烈,造成地方政府支出压力增大。与之所对应的是国家禁止的地方政府独立发行债务,只可通过中央代发债。在这种限制下,地方政府不得不纷纷设立融资平台,通过土地注资,借由融资平台发行债务,缓解支出压力。

 

这部分隐性债务给地方政府带来了巨大的财政风险,大多被表现为地方政府融资平台的违约风险。隐性债务所独具的难统计、难管理的特性,使得他们成了地方政府的法外之地。由于融资平台所承接的多为公共基础设施建设,盈利能力较差,再加上资产多为土地资源等折算,流动性不足,所以一旦项目难产,会引发一连串债务违约情况。

 

2018年1月,云南省国有资本运营有限公司未准时还款,导致中融国际信托旗下的集合资金信托计划无法向委托人分配讯托利益;4月中电投先融宣布旗下两款资管产品出现延期兑付,而其产品融资人均为天津市市政建设开发公司,保证人为天津市政建设集团;5月光大信托计划发行的投向绿源农产品贸易股份公司的集合信托也出现了问题,而项目本身适用于建设西安绿源农产品批发项目,由西安市灞桥区基础设施建设投资有限公司担保。类似平台公司出现违约,风险暴露的情况层出不穷。

 

所以,摆在政府债务面前的首要任务,是要将政府债务“透明化”。国家需要下狠心,详细调查当前地方政府所负担的隐性债务,通过债务置换等方式将政府与融资平台债务相剥离,明确政府债务承担义务;同时规范化融资平台运营,逐步通过市场化的方式让其自主经营,自负盈亏,摆脱政府扶持;建立更为广泛的政府资产负债表,将隐性债务也纳入债务规模考核范围之内。

 

其次,除了将政府债务“透明化”以外,政府债券在经济发展中所起到的作用绝非“中流砥柱”,而应当是“四两拨千斤”。

 

政府债券需要提升资金利用效率,充分发挥引导社会资金的作用。相比较庞大的公共服务需求,政府债券规模微乎其微。所以政府资金应当起到一个路标的作用,作为“引子”激发社会资金参与到公共服务领域中来,正确采用PPP等新型政府与民间资本合作模式,让政府的身份由公共服务的投资者转变为监督者。

 

同时,过度使用政府债券也会挤压民间投资空间。根据经济学理论,政府投资的增加会对民间投资造成一定的挤压,“国进民退”并不是政府发行债券的初衷。所以应当管控政府债券用途,保证市场竞争公平,避免对市场秩序造成破坏,同时将盈利性服务交给民间资本,减少政府发债与投资对民间投资造成的负面挤压。“透明化”、“高效化”双管齐下,在合理管控政府债务规模和风险的情况下,提高政府资金利用效率,才是地方债管理的应有之道。

栏目主编:朱珉迕 文字编辑:朱珉迕 题图来源:视觉中国 图片编辑:笪曦
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