本文转自瞭望智库微信号

2019年刚开始，中国的基建又有大动作。

新年开工第一周，国家发改委先后批复了《江苏省沿江城市群城际铁路建设规划(2019-2025年)》和《武汉市城市轨道交通第四期建设规划(2019—2024年)》。两个规划涉及投资3786亿元。

而最近一个月时间内，国家发展改革委密集批复了多个轨道交通建设规划和高铁建设项目。据上证报粗略统计，这些项目涉及投资总规模超9300亿元。

轨道项目，在基建投资项目中，被视为必报选项。

城市轨道交通建设为何如此重要？我国又是如何建设、发展的？库叔分享国家发改委原副主任、国家能源局原局长张国宝的亲身经历，再现我们从滞后102年到世界第一的艰难历程。

文 | 张国宝 国家发改委原副主任、国家能源局原局长

编辑 | 谢芳 瞭望智库

本文为瞭望智库书摘，摘编自《筚路蓝缕——世纪工程决策建设记述》，人民出版社2018年9月出版，原标题为《城市轨道交通建设的历史性跨越》，不代表瞭望智库观点。

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从滞后102年到20年跃居世界第一

到2016年底我国运营轨道交通的城市达到26个，运行总里程3748.67公里。其中，上海运营城市轨道交通总长达到617公里，已成为目前世界上运营轨道交通线路最长的城市。北京运营了554公里，广州运营了308公里，都进入了世界运营城市轨道交通最大的城市行列。全国在建城市轨道交通的城市已经达到42个（这里讲的城市轨道交通指的是城市地铁和轻轨）。

世界上第一条地铁是1863年在伦敦建设的，总长只有4.8公里。中国建设的第一条地铁是北京地铁1号线，于1965年开始建设，1971年正式投入运营，比世界上第一条地铁整整晚了102年。

但是，中国仅仅用了20多年时间，不仅在城市轨道交通的运营总长度上跃居世界第一，而且无论是在施工技术还是装备方面也发挥后发优势，实现了国产化，技术先进性居于世界前列，开始输出轨道交通装备。

中国已经向美国波士顿、印度孟买、伊朗德黑兰、土耳其伊兹密尔等多个国家和地区出口地铁车辆，成为中国又一个有竞争力的出口产品。中车公司在美国波士顿附近的春田市（Spring field）投资建设的地铁车辆厂正在建设中。现在城市轨道交通已经成为许多城市不可或缺的最主要的公共交通工具。20年前，这简直是一件不可设想的事情。

1993年，我国出现了严重的通货膨胀。当年国民经济运行的重要任务是控制通货膨胀，所以在国家计委投资司中新设立了一个房地产处，后来改名为城市基础设施建设处，主要任务是控制楼堂馆所的建设规模。该处开始时的主要职责是拟定经济适用房的建设规模和贷款总额，控制五星级酒店的建设以及城市轨道交通的建设，此类项目都要经过这个处审查。

这个处的第一任处长是秦玉才，后来在国家发改委西部司司长的职务上退休，从建设部也调入了干部。当时我任国家计委投资司副司长，也分管该新设的处。因此在此后的工作中了解并切身经历了城市轨道交通的发展历程和政策变化。

1995年时全国拥有城市轨道交通的只有三个城市，分别是北京、天津、上海，全国运营的轨道交通一共只有四条线，总里程70公里。它们是北京沿长安街地下的1号线，开始建成时叫复八线（复兴门至八王坟），后来不断向东西两端延伸。沿二环路地下的环线，又叫2号线，长23.1公里。1号线和2号线两条线总长42公里。

天津市只有一条1970年开工建设、1976年1月10日投入运营的地铁，运营里程7.4公里。

上海地铁1号线于1990年1月19日开工建设，1993年5月28日投入运营。上海地铁于1956年就开始酝酿，但到1990年才开始建设。

建设北京、上海、天津这三个城市的地铁最初目的都是为了战备需要。

1993年在国家计委投资司设立城市基础设施建设处时还有上海和广州两条地铁在建，但还未投入运营。这两条地铁都是在改革开放后使用德国政府贷款建设的，80％都必须用于购买德国的设备，所以设备费用昂贵，致使1公里的造价需要8亿元，这在当时可是一个昂贵的数字。以上是1993年起成立国家计委投资司城市基础设施建设处负责城市轨道交通时我国城市轨道交通的全部家当。

而当时世界上运营城市轨道交通超过300公里的有五个城市，分别是纽约、伦敦、巴黎、莫斯科和东京。中国全国70公里和一个城市300公里简直没法比，所以当时我根本想不到中国现在有3700公里以上的城市轨道交通会投入运营，全国省会城市除拉萨外都已运营或在建轨道交通项目。当时想全国能有300公里地铁就不错了。

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国务院办公厅曾发文暂停审批城市地下快速轨道交通项目

1995年发生了一起外交事件。西班牙国王访华，他此访的主要目的是要签订向沈阳市出售城市轻轨成套设备。可是当时沈阳市的财政状况不好，难以承担昂贵的城轨建设费用，所以这笔买卖签不下来。这事一直闹到了李鹏总理那里。

李鹏总理了解了情况后非常生气，批评了沈阳市，没这个财力就不要把人家引进来，造成骑虎难下的局面。鉴于城市轨道交通在当时是非常昂贵的建设，而且运营费用也很高，除中国香港将地铁沿线物业开发交由地铁公司尚有盈利外，其他城市都靠政府财政补贴，财政收入不高的城市承受不起。同时当时又处于通货膨胀严重的经济环境，要控制固定资产投资，于是李鹏总理指示国家计委起草一个文件，以国务院名义发布，暂停对城市轨道交通的审批。这就是国办发〔1995〕60号文——《国务院办公厅关于暂停审批城市地下快速轨道交通项目的通知》。

文中开头就说，“城市快速轨道交通（包括地铁、轻轨等）在城市交通骨干体系中具有重要作用，但由于其建设投资大、运营成本高，国家和所在城市财政目前难以承受。根据我国城市现有经济发展水平和国家财力状况，当前必须严格控制城市快速轨道交通的发展，并对在建项目加强管理”。

这个通知的第一条规定：除北京、广州两个在建地铁项目和上海地铁二号线项目外，今后一段时间内暂停审批城市地下快速轨道项目。对国务院和国家计委已批准立项和原则同意建设的天津、青岛、南京等城市的地铁项目和沈阳轻轨项目要停止对外签约，国家计委要暂停审批其可行性研究报告和开工。

第二条规定：要严格执行基本建设审批程序。所有的城市快速轨道交通项目均属大型项目，必须报国务院审批。任何地方均不得自行批准此类建设项目，不得擅自对外开展工作。凡未经批准自行立项和对外签约的项目一律无效，造成重大损失者要追究有关领导人的责任。

第三条规定：做好城市轨道交通发展的规划工作。国家计委要会同有关部门组织制定我国城市快速轨道交通的发展规划和地铁设备国产化规划。今后城市快速轨道交通项目的审批均以国家轨道交通发展规划为依据。

这个通知下达后实际上停止了所有城市轨道交通项目的审批。根据通知第三条的规定，我们开始着手制定城市轨道交通规划和设备国产化工作。我认为，城市轨道交通是城市公共交通的主要组成部分，不建设是不行的，通知的主要担心是造价昂贵，城市财力无法承担。所以首先是要制定一个标准，什么城市可以建设轨道交通项目。

另外，要解决城市轨道交通设备国产化的问题，把建设成本降下来。经过研究和征求各方面的意见，根据当时我国城市的状况，拟定了三条可以建设城市轨道交通的标准：

*第一，该城市人口在300万人以上；

*第二，国内生产总值（GDP）1000亿元以上；

*第三，地方本级财政收入100亿元以上。

同时满足以上三条标准才可以建设城市轨道交通。按此标准一卡，当时全国共有15个城市符合条件。我记得当时南京都差点没进去，头两条符合，但地方本级财政收入99亿元，差一点点，但是后来还是放在15个城市内了。暂停批准建设城市轨道交通的禁令在1998年遭遇亚洲金融危机我国转而采取扩大内需的宏观调控政策后彻底取消，转而把城市轨道交通建设作为扩大内需的一个内容。

这时，我国城市轨道交通国产化的工作也得到长足的进展，建设造价显著降低，达到了国办文件的政策效果。

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落实城市轨道交通装备国产化

最艰巨的工作是落实轨道交通设备国产化。在1995年之前我国地铁车辆基本上只是长春客车厂一家生产，北京、天津的地铁车辆此前都是长春客车厂生产的。但我国城市轨道交通装备的水平与国际先进水平差距太大。

改革开放后，长春客车厂和德国阿德川斯公司、青岛四方与加拿大庞巴迪都搞过合资厂，但外商看中的是中国市场，并不真想把技术拿来，他们是看中国的订单安排生产。当时中国的城市轨道交通还没有发展起来，订单很少，所以后来都没有搞好。

我主张轨道交通车辆的国产化依托现有的铁路机车车辆厂，不铺新摊子，防止重复建设和地方保护主义，争取能做到全国竞争有序的统一大市场。但是一些有较多轨道交通规划线路的大城市看好未来城市轨道交通设备市场潜力，不希望肥水流入外人田、本市所需的轨道交通车辆去买别的城市生产的产品，所以强烈希望在本市建轨道交通车辆生产厂。

最典型的是北京。北京是中国最早有地铁的，也是此后轨道交通设备市场最大的城市，已经建有地铁车辆修理厂，北京市希望在车辆修理厂的基础上发展为地铁车辆生产厂。此前北京地铁都是用长春客车厂生产的车辆。而我担心一旦北京市建设了地铁车辆生产厂，北京市地铁所需的车辆就会因地方保护主义优先考虑用本市生产的产品，把全国统一的竞争有序的大市场割裂，从而失去了竞争。

为此，在1993年前兼任国家计委主任的邹家华副总理就开会进行过协调。长春客车厂当然是心里不愿意，但也不能得罪大用户北京市。而我竭力反对，最后邹家华副总理裁决由长春客车厂拿出50节地铁车辆在北京的地铁修理厂总装，总算打消了北京市想建地铁车辆生产厂的念头。

邹家华副总理问我，铁路车辆不是和地铁车辆样子差不多吗？为什么我们能生产火车车厢，而地铁车厢生产这么难？这一问题当时我也不知道，被问倒了。会后我去向有关同志求教，被告知至少有三点不同。

*第一，地面火车站间距长，例如20公里，而城市轨道交通站间距也就2公里左右，所以频繁加速减速，加速度高，动力性能要求更高。

*第二，过去的列车都是动力集中型的，即火车头拉着一长列车厢跑，而地铁采用四动两拖，即六节车厢中有四节有动力，两节无动力是拖车，采用的是动力分散型。对动力集中型和动力分散型概念的了解给我留下了深刻的印象，所以后来在论证高铁动车组技术方案时法国的TGV是动力集中型，而德国ICE和日本新干线采用的是动力分散型，我和铁道部的主流意见一致，是赞成采用动力分散型的。

*第三，地铁车厢的载客量比普通列车要多，车体要宽，地下行驶安全性也有一些特殊要求。

和北京市一样，想在本市建轨道交通车辆厂的城市还有上海、广州、大连等。上海的蒋以任副市长带着上海电气集团的领导多次找我，希望同意依托上海发电设备制造集团与德国西门子合作制造轨道交通设备。

上海的考虑是，上海是今后发展轨道交通的一个重要城市，有这样一个市场当然希望上海厂家来生产。而我的考虑是全国已有长春客车厂、青岛四方车辆厂、株洲机车车辆厂、浦镇机车车辆厂等多家生产铁路机车车辆的企业，生产能力已经不小，应该依托这些车辆厂来生产城市轨道交通车辆，不要另起炉灶，将来造成生产能力过剩。不要重蹈汽车行业遍地开花，重复建设，造成几乎全国每省都有汽车厂的局面。

另外，如果每个要建轨道交通的大城市都以本地有市场为由，肥水不流外人田的话，那么今后必然是地方保护主义。北京、上海、广州各个主要城市都用自己城市生产的车辆，别的车辆厂产品进不来，自己的产品也进不到别人的市场去，失去了竞争。自己城市的需求市场再大，也毕竟只是一个城市，难以支撑一个生产厂家的产量所需要的市场规模，生产厂家的规模经济上不去。

欧洲、美国已经有了前车之鉴，他们在地铁发展高潮时各国都搞了轨道交通车辆生产企业。以欧洲为例，他们有法国的阿尔斯通、德国的西门子，还有西班牙等国，现在建设高潮期过了，生产能力过剩，企业亏损，面临兼并重组去产能，有的已经破产关闭，我们不能重蹈他们的覆辙。

另外，上海附近就有浦镇机车车辆厂，这是一个在国民党统治时期就有的老企业。当时还没有长江大桥，京沪铁路在南京长江被隔成两段，长江以北叫津浦路，浦就是南京长江北岸的浦镇。我1962年上大学时还自己拿着铺盖卷坐轮渡到长江北岸的浦镇去上火车。所以浦镇作为重要的铁路站点，建有浦镇机车车辆厂，也曾有不少外国专家在此工作，是个历史悠久的企业。在国务院办公厅文件下发后我们已经把浦镇机车车辆厂作为生产城市轨道交通车辆的生产厂，正在与法国阿尔斯通进行技术合作。

所以上海没有必要另起炉灶再去建设一个生产企业，完全可以用浦镇机车车辆厂的产品。我说服上海市的同志，希望他们不要再建轨道交通车辆厂了，而是与近在咫尺的浦镇机车车辆厂合作。上海制造业基础雄厚，凡是上海已有企业有能力为轨道交通车辆配套的零部件厂，例如车辆的空调、自动门等，尽量用上海的产品。上海的同志还是顾全大局，听中央意见的，没有再坚持上车辆厂。上海后来建设的明珠线就使用了浦镇机车车辆厂与法国阿尔斯通合作的产品。

广州市应用德国政府贷款进口的第一列西门子车辆如走海运要两个月时间，赶不上运营日期，租了俄罗斯的大型运输机将一列地铁车厢空运到了广州。

广州当时也想依托铁路机车修理厂建设轨道交通生产厂，时任市长林树森找我，我也以同样的理由说服他。他曾任广东省计划委员会主任，对经济全局的思维非常理解，很快放弃了在广州建轨道交通车辆厂的打算，转而积极支持国产化，采用了长春客车厂生产的地铁车辆。时任广州地铁公司总经理的卢光霖同志也是地铁装备国产化的积极推动者，并将直线电机作为推进动力应用于地铁车辆，后来广州地铁还实现了全封闭的地铁站台，提高了安全性。

大连有机车车辆生产厂，大连市主要领导也找过我，要在大连生产城市轨道交通车辆。我同样劝他们从国家全局出发，不要再上城市轨道交通车辆生产了。他们还是希望能同意大连生产。

我对他们说：站在地方的角度考虑，当然会这样要求，但当你们如果在中央工作，从全国的情况考虑，就不能同意每个城市都去生产城市轨道交通车辆了。但后来大连机车车辆厂还是为大连的轻轨交通线生产了三节车厢一组的轻轨列车，但档次较低，并正如我所料，没法进入别的城市的市场，也就不可能发展起来。

经过一番艰苦的工作，终于说服了各城市，在全国确定了长春客车厂、青岛四方车辆厂、株洲机车车辆厂和浦镇机车车辆厂四个地铁车辆生产厂，在我任内一直维持了这一格局。这样做有计划经济的色彩，到底对不对？肯定会有不同看法。

但我认为，在城市轨道交通车辆生产上没有像汽车一样遍地开花，产能过剩问题据说现在已经有所显现，但比起汽车、船舶、机床等行业来并不突出。实践证明，计划经济的布局和市场竞争机制的优越性在城市轨道交通设备领域得到了较好的体现。

落实城市轨道交通设备国产化，除车辆外还有许多关键的零部件，比较突出的有信号系统，这是我国产业技术的薄弱环节，早期地铁的信号系统均是从国外进口。在开始做国产化规划时，我们想利用电子工业系统的优势研究机构和企业，眼光基本上还是盯着国有企业，结合南京建设地铁，我们选择电子工业部14所为南京地铁配套信号系统合作单位。现在信号系统已经能够国产化，北方交通大学的北京交控和卡斯科，铁道部的通号公司都生产出了国产的地铁信号系统。

地铁车辆的车体已从过去的碳钢变为不锈钢车体和挤压蜂窝状铝型材，这种车体此前我国没有生产过，开始我们也是盯着央企来实现国产化，选择最有实力的西南铝加工厂研发，给予扶持，但央企最终还是没有竞争过崛起的民企。现在，吉林麦达斯铝业有限公司、利源精制股份有限公司、忠旺控股有限公司、广西南南铝加工有限公司、明泰铝业有限公司、中铝萨帕特种铝型材（重庆）有限公司等都能提供挤压车体铝型材了。

轨道交通设备的其他零部件我们都安排了国产化方案。车用空调，现在由上海的法维来做；车门，南京的康尼公司等都成了主要的供应商。经过十几年的努力，城市轨道交通设备国产化率达到了90％，变进口为出口，成本价格降低了几乎一半，加上施工机具、技术的进步，地铁的造价也降低了近一半，这使得更多的城市大规模建设地铁成为可能。

在推进轨道交通装备国产化的过程中得到了大多数地方的认可和支持，这是国产化工作得以落实的重要因素。我那时对推进国产化到了痴迷执着的程度，态度十分坚决，不容通融。

法国阿尔斯通公司高管和我几次接触后虽感到我推进国产化态度坚决，但私下里和他们自己的翻译说，他是一个为自己国家利益努力的人，值得敬佩。西门子则在背后送了我一个“国产化先生”的绰号。中国加入WTO后，有些人不敢提国产化了，怕有违WTO的规则。

国家发改委办公厅原有一个负责核稿的副主任，看见文件中有“国产化”字样的都改为“本地化”。我对他说这不是自欺欺人嘛！翻译成英文都是“localization”。我在考察纽约地铁和加拿大庞巴迪时了解到，美国已经没有生产地铁车辆的工厂了，所需车辆主要从加拿大庞巴迪进口，但庞巴迪公司告诉我，美国有个法律叫作“Buy America”（买美国货），直截了当要求在美国的生产成分要占到80％，我当即要求庞巴迪公司给我复印了一份该法律文本带了回来。

1999年国家发展计划委员会原副主任包叙定同志调任重庆市市长，当时重庆正在筹建第一条城轨交通。根据重庆山城的特点，他们选择单轨列车方案。当时我们国家尚未有单轨轨道交通，日本东京从市内到成田机场有一条单轨线路。

我担心首次采用单轨技术，全套装备又会进口国外的。所以在包叙定市长赴任前，我对他的临别赠言竟是谈了我的担心，希望他到任重庆市市长后坚持国产化的路线。他表示，他曾是机械工业部部长，搞国产化是他的任务，他会贯彻国产化的方针，尽可能采用国产装备。现在包叙定同志担任城市轨道交通协会会长。

南京市的第一条地铁是在副市长戴永宁领导下建设的，深圳市第一条地铁市里负责的是常务副市长李德臣，他们都有全局观点和宏观视野，坚决支持国产化的工作，带头吃第一只“螃蟹”，为国产设备的首台（套）应用提供了市场。

在轨道交通装备国产化过程中，对工厂的技术改造升级也十分重要。

我曾对确定为轨道交通车辆生产厂的长春客车厂和浦镇机车车辆厂作过考察。长春客车厂的马厂长和浦镇机车车辆厂的蓝厂长带我参观工厂的生产车间时，我直言不讳地批评，这样的生产条件无法生产出高质量的地铁车辆。

车间天窗是破的，地面肮脏油污，根本谈不上洁净度和恒温恒湿。装配车间里挖个槽，装配工站在槽里为车辆底盘装配，就像过去修理汽车一样。而在西门子的车辆工厂，车间是洁净厂房，地面整洁光滑，待装配的车辆用气垫悬浮起来，工人站着甚至坐着装配车厢底盘，根本不用钻进槽内在地坑中去装配车厢底盘。

我还对长春客车厂的同志讲，第一汽车制造厂对吉林省长春市的经济贡献很大，相比较处于同样地位的长春客车厂对地方的贡献和影响力就不如一汽，中国轨道交通市场这么大，长春客车厂应该为地方经济发展作出更大贡献。

后来在扩大内需的国债资金中有一块是补助企业技术改造的贴息资金，我为这几个厂都安排国债资金进行了大规模的技术改造，工厂真是鸟枪换炮了。马厂长、蓝厂长都为城市轨道交通的国产化作出了重大贡献。温州高铁发生撞车事故后，铁路降速，对高铁的质疑声骤起，订单迅速下降。本来连节假日都需加班加点的生产车间一下子变得冷冷清清。我也忧心忡忡，跑到长春客车厂去看。这时的长春客车厂已经在新区建起了一大片崭新的现代化厂房，连西门子、阿尔斯通的同行看后都羡慕不已。中国的轨道交通装备和船舶工业已经在世界上处于领先地位。

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影响城市轨道交通装备生产的体制障碍

还有一件体制造成的有意思的事情。铁路机车生产企业和铁道部脱钩后成立了南车集团、北车集团，理论上不隶属铁道部管，归国资委领导，但由于铁道部仍是机车车辆的唯一买家，所以机车车辆工厂对铁道部唯唯诺诺，怕得要死。

而体制上，铁道部不管地铁，城市轨道交通是建设部的事，所以铁道部原部长刘志军到机车车辆工厂视察和落实动车组制造时不准企业生产地铁车辆，谁要不听就不给动车组任务。所以长春客车厂等生产地铁车辆的工厂都怕，每次刘志军来视察时他们就要把地铁车辆生产藏起来，不让他看见。浦镇机车车辆厂因为生产地铁，所以刘志军就不给浦镇机车车辆厂安排动车组生产任务，做了许多工作也没用。当时浦镇与法国阿尔斯通合作很好，刘志军硬要拆散，要阿尔斯通去与长春客车厂合作。当时长春客车厂正与西门子谈得火热，刘志军要西门子去与唐山客车厂合作。

为了得到中国订单，阿尔斯通和西门子不敢不听刘志军的，原来的合作关系就这样被拆散拉郎配了。后来在安排高铁动车组国产化生产厂时，刘志军始终把浦镇机车车辆厂排斥在外，浦镇机车车辆厂找了很多关系，做了很多工作，仍然不管用。究竟他心里怎么想的谁都不知道。

在当时体制下地铁车辆生产在机车厂是“小媳妇”，只能是在夹缝中生存。现在体制又变了，国家发改委内部管理业务把城市轨道交通从投资司转到基础司。国家发改委要放权，原来的城市轨道交通装备国产化方案不再适用了，事实上在原规划外又有一些城市企业生产轨道交通车辆，行业担心各地又会一哄而起。在新的形势下如何宏观管理好城市轨道交通产业的确也将面临考验。希望这一产业能持续健康发展起来。

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发展城市轨道交通事业的经验

回顾20年来我国城市轨道交通事业的发展历程让人振奋，引以为豪。这里第一条经验，正是我们国家的优势所在，既发挥社会主义能集中力量办大事的优势，又发挥市场机制竞争的作用，有正确的规划和政策，并坚决贯彻之。

现在有人在讨论要不要产业政策。还是一句老话：实践是检验真理的唯一标准。20年我们在城市轨道交通领域取得的举世瞩目的成绩已经说明过去我们的做法是符合我国国情的、行之有效的。理论再对，不能取得成效，不过是纸上谈兵而已。知易行难，与其纸上谈兵不如付诸实践。

第二条经验，重大基础设施是百年大计，不能只看眼前，要有长远的规划。我记得在讨论北京市从崇文门到北边的立水桥这条南北走向的地铁时，开始时为了省钱，想在北三环就露出地面，三环以外是地面的轻轨。而我希望从长远看问题，尽可能在地下走，为今后地面发展留出空间。后来折中在北四环露出地面。

现在回顾，如果当初在北三环就露出地面变成轻轨会是怎样？同样，广州市在建设通往南沙新开发区轨道交通时，林树森书记说过，全部建成地下的地铁，为今后地面发展留出空间最好，但是因为资金问题还是在地面建了轻轨。

轨道交通事业发展给我们一个启示，城市轨道交通能做到的，其他领域也同样能做到。现在中国高铁、船舶、通讯设备等和城市轨道交通一样都已经站在世界的先进行列，相信今后会有更多的行业脱颖而出。