习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式演讲中提出，将长三角区域一体化发展上升为国家战略。他指出，“为了更好发挥上海等地区在对外开放中的重要作用”，“推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，同‘一带一路’建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局”。这明确表明了长三角区域一体化发展不同于国内其他区域经济圈的战略目标：打造创新包容、开放合作、领先全球的超级经济圈。为实现这一新的国家战略目标，需要打好“组合拳”。

产业布局和功能定位升级

与粤港澳大湾区和其他世界级大湾区比较，长三角最显著的特点是：长江贯穿长三角城市群的腹地，支流众多，位于长三角城市群内的通航里程约23000公里，干线货运量超过20亿吨。上海港和舟山港位于其出海口，非常有利于广阔腹地内以制造业为主导产业的城市以低运输成本将产品外运，参与全球贸易。同时，密集的河道网络也利于对内贸易的开展。因此，长三角区域一体化开放创新的功能升级就是进一步对内对外双向开放，统筹国际国内两个市场。而产业布局和转型升级目标也很明确：分工协作，重点发展先进制造业和现代服务业。

长三角三省一市中，上海综合服务功能齐全，江苏经济实力强，浙江民营经济活跃，安徽面积大且具备后发优势。2016年6月，由国务院制定的《长江三角洲城市群发展规划》清晰定调:“到2030年,全面建成具有全球影响力的世界级城市群”。只要三省一市各扬所长、形成合力，就一定能成为全国贯彻新发展理念的引领示范区和具有全球竞争力的世界级城市群。

现阶段，长三角有26个城市，数量几乎是粤港澳大湾区的三倍，但GDP只比粤港澳大湾区多4万亿，而且长三角的诸多城市产业布局在低端制造业和基建投资，总体经济质量并不高。为此，需要加强区域协调，通过自贸区改革创新，进一步激发区域经济增长活力。目前，长三角地区在浙江和上海有两个自贸试验区，江苏、安徽也在积极申报。总书记在进博会上宣布：中央决定增设上海自由贸易试验区新片区。这就给长三角提供了更广阔的战略发展空间，未来有望形成一个自由贸易港群。

加强区域协调机制建设

长三角一体化上升到国家战略离不开组织机构的保障。世界上著名湾区、港口群、自贸区的最高管理机构的共同特点都是具有很高的权威性，而区域协调机制多年来一直是长三角发展的老大难问题。

自1982年长三角区域发展一体化以来，长三角之间的协调主要依赖高层之间的定期会晤、长三角协调会议等磋商机制，缺乏强制执行机制。2018年3月起，长三角区域协调机构有了新突破，在上海设立了常设性的机构：长三角区域合作办公室(以下简称“长三办”)，由安徽省、浙江省、江苏省和上海市抽调的人员组建而成，基本上等于十多个城市发改委合署办公。 然而，“长三办”目前仍然只是一个区域性常设协调机构，权威性还不够，由于各省市往往从自己的利益出发，同等行政级别的部门协调起来就会很费力。且“长三办”目前更多只是解决了“块”上的协调问题，但在协调解决海关监管、港口管理、金融开放等“条”上的问题时还很难发挥作用。

从国际经验来看，“纽约新泽西港务局”是港湾合作最成功的范例。虽然名称叫做港务局，但却管辖着纽约市附近所有的港口和机场，同时管理着连接纽约市和新泽西的桥梁隧道以及两地之间运营的地铁和公交，对纽约大湾区经济发展的成功起到了极其重要的作用。建议把长三角区域协调机构和常设机构升级到区域治理机构，整合现有的协调机构，新设一个具有区域规划决策权、投资决策权、管理权和立法、执法权的跨区域的权威治理机构。有了组织机构的保障，长三角才能建设成为贯彻落实新发展理念的引领示范区，成为在全球有影响力的世界级城市群，成为能够在全球配置资源的亚太门户。

完善制度环境建设

长三角区域发展一体化目标是到2030年成为具有全球影响力的世界级城市群，这就决定了其开放度一定是对标甚至超越现有的世界级湾区和自由贸易港区，而法制环境的建设是自贸区建设中的重要内容。

这方面，国外相关的自贸区具有成功的经验。例如，迪拜自贸区的发展，就得益于迪拜自身良好的治安和完善的法律体系，以及较有保障的社会安全体系，使得迪拜境内的商人较有安全感。新加坡则是在早期就已经通过了专门的《自贸区法案》，对自贸区的定位、功能、管理体制、运作模式、优惠政策等进行了全面的规定，这有助于保障自由贸易园区各项政策的稳定性，保障投资者的合法权益。

在税收制度和营商环境方面，迪拜自贸区内企业可享受100%外资拥有、50年免除所得税、期满后延长15年免税期、无个人所得税、进口完全免税、资本金和利润允许100%遣返以及充足的廉价能源等政策。新加坡早在1989年即在全球率先推出了贸易管理电子平台贸易网，将海关、税务、安全等35个政府机构连接在一个网络上，为企业提供一站式通关服务。在这个统一系统中，任何公司和企业只需递交一份电子文件，与进出口贸易相关的所有申报和审核手续都可以在网上完成，最快的可以在10秒钟内即完成通关手续。

我国目前还没有国家层面的自由贸易区立法。各自贸区除了国务院批准的总体方案，纷纷出台了地方性的法规。全国人大常委会还授权国务院在自贸区内暂停实施“外资三法”中关于行政审批的规定，从而保障国民待遇原则和负面清单制度得以顺利推进。然而，通过授权暂停实施法律和颁布具有较强宏观性和概括性的自贸区《总体方案》，难以为自贸区的稳定发展提供充分的法律保障，因此建立一个体系完善、内容详尽、构架合理的自贸区法律体系具有十分重要的意义。建议可以在现有各自贸区条例等基础上率先制定区域性法规。行政体制改革方面，以浦东“证照分离”试点为代表的上海“放管服”改革、江苏的“不见面审批”、浙江的“最多跑一次”等行政事务改革，已然走在了全国前列。如果这些机制创新，能够在区域内推广、复制，以立法形式固定下来，长三角完全有能力成为中国最高效、便捷、开放的城市群。

探索利益共享机制

国外城市圈、港口群、湾区的发展都是打破行政区划限制，用港口群的自然属性和经济规律协调发展，在市场竞争中对港口进行资源整合，通过制定和完善岸线利用规划和港口发展规划，进一步加强港口群内部的分工协调，促进港口群整体协调发展，在共有腹地中相互依存，在互补中形成规模效益。

为协调好利益分配机制，共享自贸区红利，既要出台有利于支持长三角一体化发展，扩大政策效应的财税制度，也要兼顾各方利益，为鼓励企业有序、规范流动创造良好政策环境等。比如，可借鉴《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，协商研究好财税分配问题。此外，还可通过设立跨区域投资集团、跨区域合作项目等方式进一步加强利益共享、合作共赢机制。

（作者为上海社会科学院应用经济研究所特聘研究员、海上丝绸之路研究中心主任）

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