今年9月，全国人大常委会发布十三届立法规划，《长江保护法》列入一类立法计划。2018年11月3日，《长江保护法》立法高端研讨会在上海社科院举行。本次论坛由上海社会科学院主办，全国人大环资委环境资源立法研究基地（上海社会科学院）、《政治与法律》编辑部承办，上海政法学院环境资源与能源法研究中心、上海市金茂律师事务所协办。来自国家发改委、全国人大环资委、生态环境部、自然资源部、水利部长江水利委员会、中国社会科学院、中国人民大学、武汉大学的领导与专家参与本次会议。上海社会科学院法学研究所副所长殷啸虎教授主持开幕式，上海社会科学院副院长王振研究员致辞并做主旨发言。

上海社会科学院副院长王振研究员认为，围绕着长江经济带的发展，特别是习总书记提出的“生态为先，绿色发展”，“共抓大保护，不搞大开发”，《长江保护法》立法中，需要处理好三对关系：第一是怎么处理好长江经济带的保护与发展的关系；第二，长江经济带的生态发展，要处理好跟全国一盘棋的关系；第三是长江经济带的三大板块，上中下游，还有城市群与周边区域的关系。

上海社会科学院法学研究所副所长殷啸虎教授认为，《长江保护法》需考虑，第一，保护与发展的关系；第二，法律与立法的关系；第三，全局和局部的关系；第四，权利和权力，就是Power和Right的关系，《长江保护法》到底是赋权法还是控权法；最后，关键是如何协调好处理好需求动力的问题。

中国民法学研究会副会长、中国社会科学院法学研究所谢鸿飞研究员做了主旨发言，他认为，首先，《长江保护法》立法中，可能我们会面临一些很大的技术难题。立法技术的难题，他概括为《长江保护法》怎么处理一般法和特别法的关系问题。我们不可能简单地重复已有的法律，必须要有一些特别规定，但这些特别规定的数量到什么程度，是值得考虑的问题。其次，长江流域本身的立法，和未来可能的其他流域立法，它有一些什么样的差异。《长江保护法》可能是一个综合性的立法，涉及到各个方面，同时它又是一个专门针对长江的立法，法律规定的内容越多，它的具体化程度就越低，具体化程度越低，就意味着这个法律可执行性、可操作性就比较弱。甚至我们遇到一个矛盾，就是本来想立一个专门的特别法，但因为规定的内容过多，结果导致了法律内容的一般化，操作性也比较低。可能未来需要在这两方面有一些创新方面的突破，流域行政管理方面的创新，包括流域管理和属地行政管理的关系；流域行政管理机构组织、财物和行政手段的强化等。最后，关于侵权责任法与《长江保护法》的关系问题。侵权责任法就生态环境而言，要考虑到侵权责任法中间规定的生态环境侵权责任。

中国环境资源法研究会副会长、上海政法学院王文革教授认为，制定《长江保护法》，要以党的统筹兼顾的理念和方法为指导，统筹解决好以下关系：发展与保护的关系，坚持绿色发展理念和两山论理念，坚持保护优先理念，在长江生态系统环境容量和资源承载力允许的范围内科学发展；考虑政策、法律、行政、技术等不同手段对长江生态系统问题进行综合调整，对于阶段性、地方性问题等适当通过政策、行政和技术手段解决，不宜运用法律手段解决；考虑现有法律与《长江保护法》的关系，用好用足现有法律，《长江保护法》主要解决运用现有法律无法解决的问题，重点关注管理体制、空间规划与利益平衡等重大特殊问题；统筹考虑政府管制机制、市场调节机制和社会调整机制的关系。在强化流域界面标准监管制度的同时，不断完善自然资源资产产权制度、流域生态补偿等市场激励机制；统筹分散管理与生态系统综合管理的关系，山水林田湖是一个生命共同体，按生态系统综合管理的理念制定《长江保护法》。

上海交通大学凯原法学院郭延军教授指出，涉长江事务的决策和行政管理体制是《长江保护法》需要解决的核心问题。在决策体制方面，涉长江的规划、开发利用项目由哪一级国家机关决策，以及由人大决策还是政府决策，《长江保护法》要针对不同情况做出合理安排。在行政管理体制方面，对涉长江的各种不同性质的事务，按现行法律规定是由不同的行政部门分散管理的，而成立独立机构集中管理也是一种可能的选项。不过，分散管理模式和集中管理模式各有利弊，集中和分散结合的模式或许能扬长避短，当然如何集中、如何分散需要做认真细致的研究，《长江保护法》应本着最有效保护长江和使长江沿岸各地利益协调发展的原则进行制度设计。

中国环境资源法研究会副会长，武汉大学杜群教授针对制定《长江保护法》，提出以下观点：第一应当辩证理解习总书记的“共抓大保护、不搞大开发”的思想。第二应当明晰《长江保护法》在涉水国家法律体系中的定位和功能。第三《长江保护法》作为实施性的法律应当如何制定实施性制度？第四，《长江保护法》应当吸纳哪些创新性制度？应当能动地将生态文明制度改革上升为长江保护法律制度。针对长江保护的行政责任追责，将行政合同、行政多边协议纳入司法诉讼范围。不建议将以个人和单位为追责对象的生态环境损害制度、环境民事公益诉讼制度纳入《长江保护法》。

湖北经济学院邱秋教授认为，长江经济带建设涉及的问题复杂多样，不可能通过一部法律完全加以解决。建议注重《长江保护法》的流域法性质，特别法定位，采用综合的立法模式。以“共抓大保护，不搞大开发”为基本遵循，尊重既有的立法体系和法律制度，以流域生态环境保护为核心，着力解决涉及全流域的重大问题、综合性问题，以协调现有冲突、填补立法空白为主要任务，国家和地方层面相关立法已解决的问题，流域立法不必重复规定。

上海市律协环资委主任、上海市金茂律师事务所合伙人吴荣良律师认为，法律的生命在于实施。因此，《长江保护法》立法时除了宣示性的条款，考虑其可实施性，需要有罚则、有明确的执法机构。特别是本法涉及包括规划、生态环境、自然资源、水利、交通等多个部门，什么违法行为由谁处罚，需要非常清晰，以免部门间的扯皮。

全国人大环资委上海社会科学院环境资源立法研究基地主任彭峰研究员主持闭幕式，《政治与法律》编辑部主编徐澜波研究员进行了闭幕总结。

上海社会科学院《政治与法律》主编徐澜波研究员认为，《长江保护法》的主要任务还应是在水域流域。难点在于法和法之间的关系，既有法和这部法之间的具体规范关系是什么。这个法的主要任务是什么，是拾遗补缺还是另设新法还是创设全新一级部门法还是二级部门法就是难点问题，只有这个问题搞清楚，这个法至少在立法方法上是科学的。

在推动长江经济带发展的重大决策及长江保护的背景下，本次会议成功的召开，与会各方基于不同视角为《长江保护法》立法积极献言献策，求同存异、凝聚共识，为高质量地起草好这部法律奠定了良好的学理基础。