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长三角一体化驶入“快车道”,如何加强立法协同?
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来源:上观新闻 作者:虞浔 2018-10-12 06:31
摘要:下一步要优先推动事关长三角区域一体化发展的地方性法规的立法活动。

长三角一体化发展是党中央确立的重大发展战略,是习近平总书记关于区域协调发展战略思想的重要内容之一。站在服务全国发展大局、参与全球合作竞争的高度上来看,推动长三角地区实现更高质量一体化发展具有重大而现实的意义,地方立法则为更高质量发展提供了制度性保障。

 

2016年6月,国家发展改革委和住房城乡建设部联合发布了《长江三角洲城市群发展规划》,明确提出要以上海建设全球城市为引领,联手打造具有全球影响力的世界级城市群,充分发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用。鉴于区域一体化是一个浩大工程,需要各方面协同工作。“在法治下推进改革,在改革中完善法治”,这是习近平总书记对如何辩证认识和处理当前我国改革与法治的关系作出的深刻论断,也是新形势下推进长三角更高质量一体化发展的有效路径。

 

把握好立法过程涉及的双向维度

 

党中央提出长三角区域一体化发展战略以来,三省一市人大主动作为、勇于担当,建立长三角人大立法工作联席会议制度,确立立法工作协同的基本制度框架,主动将长三角区域一体化发展战略落实在立法工作协同的具体实践之中。为了进一步推进长三角一体化高质量发展,必须做到政策导向和立法决策统一衔接,改革和法治相互促进、相得益彰。

 

其一,应该把握好中央立法与长三角地方立法在立法权限上的纵向关系。我国的央、地立法事权主要由中央专属立法事权以及中央与地方共同立法事权构成。2015年新修改的《立法法》第八条明确了中央专属立法的11项内容,地方立法的首要职能是保证宪法、法律和行政法规在本行政区内的遵守和执行,很大程度上只是一种执行性、辅助性立法,仅在特定的行政区域内具有约束力。因此,长三角一体化进程中,凡是属于中央专属立法权限的事项,需要地方政府积极建议,通过法定形式、履行法定程序,最终由全国人大及其常委会以法律的形式固定下来。

 

其二,应把握好长三角三省一市之间地方立法的横向关系。《长三角一体化发展三年行动计划》指出,地方人大应立足自身职能,发挥地方立法对长三角一体化发展的推动作用。为了把行动计划落到实处,下一步要推动签订三省一市地方立法工作协议,完善工作机制,促进长三角区域地方立法工作协同;加强地方立法规划、年度立法计划和具体立法项目协作,探索地方人大执法检查工作协作,为长三角一体化高质量发展提供有力的法治保障。在协作的内容上,则主要是加强五年立法规划和年度立法计划的沟通协调,加强对具体立法项目的协商沟通、立法工作信息交流,探索联合起草模式等。

 

如何构建地方立法协同模式

 

党的十九大报告明确提出区域协调发展战略,习近平总书记也对长三角一体化发展做出了重要指示。在不触动宪法框架和法律体系的前提下,为了使区域立法合作获得制度上的效力,可以尝试通过全国人大及其常委会专门授权,通过地方协商形成共识约束各自立法。

 

比如,根据我国《立法法》的规定,全国人大及其常委会授权国务院及长三角三省一市的人民代表大会及其常委会作为区域立法合作的主体。对于作为区域立法合作重要参与主体的地方政府是否可以作为被授权主体,《立法法》并未作出规定,但是这并不影响区域立法合作通过授权模式来实现自身的制度化。建议在授权地方人民代表大会及其常务委员会作为区域立法合作的主体等方面作进一步探索。与此同时,坚持区域协调发展、统筹兼顾,必须坚持地方的积极性和主动性与中央政府的统一领导相结合,在立法领域的表现就是要贯彻协商一致、平等合作、诚实信用的原则。

 

随着我国法律体系的日臻完善,新时代的先行先试政策不同于过去改革中的先行先试,其边界是深化改革的重要问题。在符合“法律优位”与“法律保留”原则的前提下,先行先试仍然是改革的重要手段之一。在局部地区、局部范围内试验,微调后渐进式推进改革的领域和范围,这种动态、开放的模式有利于推进区域立法协作,也有利于改进区域立法协作中的问题。

 

推动长三角区域立法工作协同

 

立法工作协同是推动实现长三角区域人大协同立法的重要途径。从近年来的立法实践来看,长三角立法工作协同主要包括立法规划计划协同工作、起草工作协同、立法工作推进协同、立法成果共享等方面。

 

(一)立法规划、计划协同制定。长三角三省一市人大及其常委会制定立法规划或年度立法计划,要充分考虑长三角区域一体化发展的需要,注意相互吸收彼此意见,照顾彼此关切,使立法规划和年度立法计划在满足本地方实际需求的同时,也充分考虑区域内其他省市意见,最大限度地发挥长三角区域在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。

 

(二)立法项目协同起草。立法项目协同需要从起草阶段开始,可以采取几种不同方式:一是对一体化发展具有重大影响的立法项目,长三角三省一市人大可以采取联合起草、分别审议、协同推进方式。二是对协同立法项目可以采取同步调研、同步论证、同步修改,对涉及的难点、重点、焦点问题,进行联合攻关。三是一方牵头起草,其他省市配合。由于三省一市人大常委会立法计划安排不同,常委会会期安排不同,法规草案起草进展情况不同,这种一方牵头起草、其他省市配合的方式,可能是最现实、最经常采取的方式。

 

(三)立法工作协同推进。对三省一市年度立法计划中相同的立法项目,三省一市人大常委会法制工作机构要尽可能同步推进工作进度。对在本省市区域内施行而又需要其他省市予以配合对接的立法项目,要主动向其他省市提出需要协调配合的意见建议,其他省市应积极予以协助。对立法工作进度不同、需要相互学习借鉴的立法项目,可以采取互换工作简报、走访座谈、实地考察等多种方式,交换主要制度安排、有关参考资料等重要立法信息。

 

(四)立法成果共享。长三角三省一市人大常委会法制工作机构已经建立起立法成果和立法信息共享机制,建立了实时共享的微信平台。下一步要拓展共享平台的形式和内容,及时分享各自制定的地方性法规,交流各自的立法工作情况,交流三省一市重要的立法信息,讨论研究地方立法工作中的重要问题,相互提出有关地方立法的意见和建议。

 

地方政府在地方立法工作中发挥着重要的作用。长三角三省一市人大常委会在立法协同项目的确定和起草修改、立法工作协同推进、立法成果共享等各环节中,都要注意吸收政府法制部门和其他相关部门参与,共同推进长江三角洲区域一体化发展引领与保障工作。

 

长三角一体化驶入“快车道”,下一步要优先推动事关长三角区域一体化发展的地方性法规的立法活动。一是将有关长三角区域一体化发展的立法项目作为立法计划的重点,集中优势力量加快推进立法进程。二是立足本地实际,对推动长三角协调发展的立法需求进行系统研究,积极推动各自地方性法规的制定、修改、废止和解释。三是在拟定立法项目和推进立法工作时,要听取和考虑其他省市的意见,使本地立法既符合本地实际、突出地方特色,又相互借鉴立法成果,在事关长三角一体化发展的重要条款上尽可能协调一致。四是加强地方性法规清理工作,使三省一市的相关地方性法规做到相互衔接。对不适应长三角区域一体化发展需要的法律规范予以及时修改,并将修改或清理情况互相通报。

 

作者为华东政法大学刑事司法学院副院长


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(本文仅代表作者个人观点。栏目邮箱:shhgcsxh@163.com

栏目主编:王珍 文字编辑:王珍 题图来源:东方IC 图片编辑:雍凯
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