推动跨界治理 破除卡点堵点
——叶超教授在长三角粤港澳国家战略联动发展论坛的演讲
叶超 复旦大学空间智能治理研究中心主任，国际关系与公共事务学院教授，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员，全国基层政权建设和社区治理专家委员会委员，《地理科学》《热带地理》副主编
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》把“高质量发展取得显著成效”作为“十五五”时期经济社会发展的首要目标，强调“全国统一大市场建设纵深推进”，要求“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”。在此基础上，中央经济工作会议进一步作出战略部署，明确提出要制定全国统一大市场建设条例，提升宏观经济治理效能。
一系列战略部署的密集出台，核心指向优化要素配置效率、破除区域制度壁垒、构建高效能治理体系，跨界治理显得日益重要。在建设全国统一大市场的战略维度下，跨界治理不仅是区域间的协同治理与一体化发展，更是服务全国统一大市场、构筑现代化国家治理体系的重要内容。
跨界治理特指政府（中央或地方）、企业、非政府组织和市民等行动主体，基于对公共利益和公共价值的追求，跨区域、跨部门、跨层级、跨领域共同参与和联合治理公共事务的过程。它不仅是对传统治理思维和结构的突破，还是构建现代化治理体系、实现高质量发展的重要路径。
跨界治理的“界”不是单纯的地理概念，而是自然、制度、社会与文化的多维叠加。无论是物理边界的“实界”，还是认知与文化的“虚界”，都应该服务于人与要素充分流动的市场法则，服务于人与自然和谐共生的中国式现代化。这次演讲，我主要围绕新形势下如何大力推动跨界治理，跟大家分享个人的一些思考。
拓宽视界：朝向“全域治理”
当今世界正经历深刻而复杂的变革，“超流动”和“不稳态”成为全球发展的两个突出特征。
一方面，以数字化、智能化为代表的新技术革命深刻重塑全球要素配置格局，人、资本、数据、信息等要素以前所未有的速度与规模在不同国家、区域间高速流动，形成“超流动”社会。
另一方面，战争冲突、经济波动、环境危机等不确定性因素交织，构成多重风险叠加、多点危机共振的不稳定局势。传统以属地化、静态化、分割化为特征的治理模式难以应对“超流动”与“不稳态”的双重挑战，跨界治理应运而生。
跳出属地框架，形成横向联动合力。跳出属地框架，是跨界治理横向维度的结构优化，要着力强化中外、区域、城乡三个层面的横向联系。中外联动层面，以人类命运共同体理念为引领推进跨国规则对接、资源共享与风险联防，构建包容性、制度化的全球治理机制，提升我国在全球治理中的话语权与制度性影响力。区域协同层面，以区域一体化为路径，系统破解行政壁垒、财政分割与职能重复等体制障碍，强化规划共绘、产业协同、生态共治，构建区域横向联动体系，推动要素自由流动与区域协调发展。城乡融合层面，以县域统筹推动双向资源循环，打破城乡在资源、人口、制度等方面的边界，推动公共服务、基础设施、治理资源等双向流动，构建城乡共建、双向流动的治理体系，实现城乡治理能力与发展水平的整体跃升。
联通上下层级，增强治理纵深效能。联通上下层级，是跨界治理纵向权力维度的贯通，关键在于打通自上而下的政策传导与自下而上的实践反馈，推动制度权威与基层活力的双向耦合，形成纵深联动的治理效能。比如，优化自上而下的制度供给，强化顶层设计的系统性与执行路径的贯通性。要推动“省域—市域—县域—镇域—村域”五域融合，建立统一部署、分级落实、动态跟进的政策执行链条，增强制度执行的一致性与政策传导的精准性。基层是治理的末梢，也是问题发现与应对的前沿。要强化基层赋能，健全反向反馈机制，推动问题从末端及时上达、经验从基层有效上行，形成上下互动、层级协同、执行有力的基层治理体系。
连接虚实空间，促使治理无缝衔接。连接虚实空间，是跨界治理技术维度的扩展，关键在于推动线上线下、多维一体的全域协同，提升治理的覆盖广度与响应速度。首先，强化物理空间的治理基础。跨界治理必须以坚实的实体基础设施为底座，通过加强跨区域交通网络、能源管网等基础设施的统筹建设，实现公共服务的均衡配置。特别要提升边缘地区与薄弱区域的治理能级，打造结构清晰、功能协调、资源共享的实体治理网络。其次，拓展数字空间的治理边界。构建统一高效的数字治理平台，形成以“数据治理+算法规则”为支撑的数字治理体系。再次，着力推动虚实协同与双向赋能。通过以实体治理数字化、数字治理实体化为方向，推动技术融入空间治理全链条、全周期，实现虚拟空间赋能实体空间、实体治理反哺数字治理的良性循环。具体做法上，主要以数字孪生技术驱动实体治理数字化，通过在数字空间构建物理世界的精准映射，实现对跨界资源流动、风险演化的全周期模拟与预演；以人工智能算法优化数字治理实体化，建立区域性的人工智能监管沙盒制度，针对大模型带来的数据跨境安全、伦理风险等问题，实施协同监管和治理。
提升境界：迈向“全程治理”
坚持底线思维，推进韧性治理。底线思维是中国之治的重要方法论，是应对“超流动”社会复杂风险、“不稳态”环境多重挑战的安全防线。在要素高速流动与风险加速传导的背景下，跨界治理的关键不仅在于应对风险，更在于积极面对不确定性，坚持防患于未然、深谋远虑，实现“在不确定中创造确定”的治理目标。
一方面，聚焦复合型风险，构建全周期防控体系。针对极端气候、公共卫生事件、跨区域经济波动等多重风险叠加，建立完善的风险监测、预警、应对与恢复闭环，提升系统韧性。
另一方面，直面数据跨境流动等新型风险，夯实关键领域安全底座。健全数据分级分类保护、跨境传输安全评估、平台责任明晰化等制度安排，构建以制度韧性护航技术型开放的安全屏障，确保在风险可控中实现数据要素的有序流动。
树立战略思维，强化预防性治理。战略思维是谋全局、谋长远的关键能力，是跨界治理的方向引领，核心特征在于科学性、预见性与前瞻性。突破应急响应的被动模式，以“观大势、谋全局、定长远”的战略思维，为“超流动”社会的长期发展锚定清晰方向。首先，构建基于战略性预见的趋势研判机制。依托趋势预判，准确把握流动社会演进轨迹，破解治理滞后的困境。其次，整合数智技术，打造动态化的风险预警中枢。深度整合大数据、人工智能等现代技术，构建全方位、多维度的风险评估模型，深入洞察环境变迁、地缘波动与技术革新引发的新型风险。利用预测性算法对跨界公共卫生事件、区域金融风险进行实时动态评估，科学研判多层次威胁态势。再次，通过顶层设计实现治理资源的战略统筹。以战略眼光未雨绸缪、以顶层设计统筹资源，方能在复杂变局中开创新局，在纷繁乱局中稳住大局。
提升格局思维，统筹空间治理。格局思维是推动跨界治理空间维度协调发展的关键，必须突破单一空间维度局限，统筹地理、社会与心理三重空间的有机联动，提升整体的治理格局思维。地理空间治理应立足区域整体性，强化城市群、都市圈和城乡接合部的空间一体化发展。通过科学规划土地利用、基础设施布局和生态保护，推动空间格局优化与治理效能提升。社会空间治理需关注社会关系网络与利益格局，强调多元主体协同共治。推动政府、市场与社会组织的互动融合，激发基层社会的治理活力，构建包容共享、互信协作的社会治理生态。心理空间治理应着眼于公众认知、价值观与情感联结，强化社会认同与归属感的培育。通过舆论引导和心理疏导，增强社会成员的安全感与参与感，夯实跨界治理的软基础。
打破边界：构建现代化体系
打破行政边界，优化协同治理。行政区划作为治理的空间单元，通过“分而治之”可以实现特定的治理功能，但也因“行政区经济”的惯性和“条块分割”问题，会导致空间碎片化、功能割裂乃至地方保护主义。
一方面，强化规则的跨界对齐。在区域层面率先推行政务服务“跨省通办”、信用体系“跨域互认”和标准体系“区域统一”，通过制度的无缝衔接降低要素流动的显性与隐性成本。
另一方面，完善利益补偿与成本共担机制。针对跨界治理中的贡献与收益空间错位难题，可构建纵横结合的财政转移支付体系与跨区域生态补偿机制，从经济激励层面消解行政边界对资源配置的扭曲效应。通过打通制度层面的阻滞，构建“行政有界、协同无界”的联动模式，跨界治理才能真正转化为支撑高质量发展的动力源。
打破数据孤岛，推动智慧治理。数字时代的边界不仅存在于物理空间，更存在于数据系统与信息平台之间。打破数据孤岛，关键在于强化制度牵引与技术支撑的双重发力。
一方面，重塑公共数据要素的流动规则。跨界治理的数字化困境往往源于权责界定的模糊，可从制度顶层设计出发，构建跨层级、跨部门、跨区域的数据共享协同机制，推动形成权责明晰、安全可控的公共数据开放体系。通过确立统一的数据标准规范、接口协议与授权认证机制，消解制度层面的“数据黏性”，实现数据要素在政府、区域、政企等多元主体间的有序流通与融合应用。
另一方面，形成算力与算法的跨界调度机制。依托大数据、人工智能、区块链等核心技术，打造韧性可靠的治理基础设施。可深度衔接“东数西算”国家战略工程，建立跨区域的动态算力调度网络，打破物理数据中心与区域应用场景之间的地理阻隔，实现算力资源与算法逻辑的供需平衡。
打破文化堵点，建设治理共同体。跨界治理不仅是制度协作，更是价值共识与文化认同的过程。打破文化堵点是迈向共建共治共享的关键。
一是坚持以人民为中心的发展思想，构建由政府、社会、市场、个人广泛参与的综合治理体系，打破传统区域、部门、层级、领域间封闭与难以逾越的界限，实现多元主体共同参与和联合治理。
二是尊重地方多样性和群体差异，推动多元文化共生共融。跨界治理涉及不同的地域文化、制度与生活逻辑，需要重视基层文化、地方经验和群体差异，鼓励多元文化平等对话，在文化尊重中实现治理合作的共鸣与共情。
三是构建跨界的“数字文化生态”，弥合虚实空间的认知鸿沟。跨界治理需关注数字空间中的文化正义，防止技术治理的数据霸权。通过建立开放透明的数字对话机制，让算法规则更具温情与人文关怀，使不同地域、不同阶层的民众都能在数字跨界治理中获得公平感与归属感。
实践应用：长三角深度探索
除了从理论层面对跨界治理进行阐析，事实上，跨界治理在现实中已有积极探索。长三角一体化发展作为国家战略，在跨界治理上深度探索，积累了丰富经验。
在生态环境跨界共治方面，长三角生态绿色一体化发展示范区通过“联合河湖长制”，破解跨界水体“两岸各管一段”的行政碎片化困境。示范区挂牌以来，通过构建“统一标准、统一监测、统一执法”的生态环境一体化保护机制，区域内主要跨界河湖（如太浦河、淀山湖等）断面水质达标率显著提升。公报显示，示范区地表水优于Ⅲ类水质断面比例已从起步阶段的约75%提升至90%以上。这种不改变行政隶属、打破行政边界的协同治理，依托“理事会+执委会”的垂直化协同框架，实现跨省级行政区的规划统一编制、项目统一准入、生态统一管护，为中国式跨界治理提供了可复制、可推广的长三角样本。
在公共服务与要素流动方面，长三角率先攻克社会保障的地域孤岛难题。截至2025年，长三角区域内实现异地就医门诊费用直接结算对所有定点医疗机构的全覆盖，并全面推行“医保码”一码通。统计数据显示，在“十四五”时期全国跨省结算超6亿人次的背景下，长三角区域作为先行区，累计异地结算超2.5亿人次。这种以数字流牵引治理流的模式，有效弱化了行政边界对个体生活空间的分割效应。
长三角的实践证明，跨界治理的最终成效应转化为“制度溢价”，即通过治理尺度的重组与行政边界的消融，让市场主体与居民切实共享一体化发展的制度红利，从而在全社会范围内凝聚起对区域治理共同体的深度认同。
面向未来，跨界治理作为一种突破边界、重构体系、整合资源的治理方式，其战略意义与现实紧迫性日益凸显。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，需要大力推动跨界治理，打通要素流动渠道，构筑新的治理模式，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。通过拓宽视界、提升境界、打破边界，在新发展格局中构建高效能跨界治理体系，为推进中国式现代化提供坚实保障，为全球治理变革贡献中国智慧、中国方案。