走出传统思维惯性 建设现代化人民城市
——刘士林教授在中国城镇化促进会的演讲
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刘士林
刘士林 上海交通大学媒体与传播学院教授、城市科学研究院院长，中国城镇化促进会副主席，浙江省城市治理研究中心首席专家，武汉超大城市治理研究院特聘研究员，《新型城镇化》编委会副主任
2025年中央城市工作会议提出“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”的奋斗目标。上海“十五五”规划建议将“人民城市建设持续深化”列为“十五五”时期上海经济社会发展的主要目标之一。
在“人民城市”提出之前，人们通常认为世界上的城市没有多大差异。交通越便捷越好、公共服务水平越高越好等，不仅西方城市需要，中国城市也同样需要。这在理论上是不错的，但在实践中并非如此。因为它忽略了一个重要前提，即每一个城市的资源是有限的。在“切蛋糕”时采取什么标准，重点或优先满足谁？人民城市理念对此作出回答：人民城市人民建，人民城市为人民。
从理论来源上讲，人民城市既有马克思主义的思想基因，也承载中国共产党以人民为中心的发展思想。中国城市的现代化，不仅是城市的现代化，更是属于人民的城市现代化。一些城市在建设中损害了人民群众的切身利益，这样的城市风景再美、再现代化，也不是我们想要的现代化人民城市。前段时间我去东莞开会，晚上出来一看，街上、饭店、商场里全是人，全是火热的消费场景、热闹的市井画面。人们创造了城市，也享受着他们的创造，这不就是一个城市应有的样子吗？
2026年是“十五五”开局之年。站在新的历史起点上，深入研究总结过往经验，深刻认识分析城市发展现状，对于建设现代化人民城市、实现让人民在城市中生活更加美好的愿景具有重要的理论和现实意义。
正确把握人民城市的核心要义，关键在于厘清三对关系
正确把握人民城市的核心要义，关键在于厘清人民城市与新型城镇化、现代化人民城市与中国式现代化、人民城市与城市更新这三对关系。
一是人民城市与新型城镇化的关系。
建设人民城市，是人民当家作主在新型城镇化领域的集中体现，是以人民为中心对城市资源要素配置作出的重大制度安排，为解决一些长期存在的深层次问题和矛盾提供了思想武器。
在推进新型城镇化的工作中要重点解决“三个1亿人”的目标，其中就包括促进1亿“半城市化”人口落户城镇、享受市民待遇。上海在人民城市建设中提出“五个人人”——人人都有人生出彩机会、人人都能有序参与治理、人人都能享有品质生活、人人都能切实感受温度、人人都能拥有归属认同，进一步提升了新型城镇化建设的人民性。
可以说，人民城市代表着新型城镇化的更高发展阶段，展示了中国特色城市发展道路的美好愿景。
二是现代化人民城市与中国式现代化的关系。
现代化与城镇化的关系十分密切，城镇化是现代化的历史任务、重要引擎、重要载体和必由之路。在我们这样一个拥有如此多人口的发展中大国实现城镇化，“在人类发展史上没有先例”。这意味着我们不能照搬西方城镇化理论和模式，而必须探索走出一条中国特色城市发展道路。
“中国式现代化蕴含的独特世界观、价值观、历史观、文明观、民主观、生态观等及其伟大实践，是对世界现代化理论和实践的重大创新。”基于这一重要论断，中国式现代化被赋予了人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的中国特色和中国风格，由此为那些正在或者想要走现代化道路的国家提供了新的参照乃至选择。
三是人民城市与城市更新的关系。
在学界讨论中，新型城镇化往往被分为“上半场”和“下半场”：“上半场”主要是城市建设，“下半场”主要是城市更新。进一步看，新型城镇化的“上半场”主要以基建、产业和投资为驱动力，“下半场”以基础设施升级改造、功能体系优化、生活质量改善提高为主要任务。这不仅意味着城市在战略定位、框架体系、重点工作等方面需要发生深刻而全面的变革，也凸显了坚持以人民为中心的发展思想、建设现代化人民城市的重要性和紧迫性。
具体而言，“上半场”大规模的城市建设，大体是“GDP”挂帅。为了发展经济，一些城市甚至把承载城市文脉、适合生产生活的老街区改造为金融街、中央商务区，不少项目沦为“形象工程”。新型城镇化进入“下半场”，大拆大建的粗放模式不再适用、难以持续，城市更新成为主要内容。城市更新主要以老化的基础设施、功能退化的老建筑、公共服务存在短板的老街巷等为对象，在更新中完成设施迭代、功能升级，充分体现“投资于人”。
需要指出的是，城市更新是一个需要不断克服各种困难、不断努力的历史进程，必须更加自觉地坚持人民城市理念，牢记“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准”等谆谆教诲，既要做好城市的“物理更新”，也要做好城市的“人文更新”，让城市成为高品质生活的空间。
建设现代化人民城市，需符合城市发展规律和人民预期
当前，城市发展已从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段。建设现代化人民城市，需作出符合城市发展规律和人民预期的正确选择与有力回应。
一是走出传统思维惯性，加快转变城市发展方式。
经过持续多年的大规模建设和高强度发展，多数城市开始出现增速放缓、内在动能不足等问题。但一些人的思维还停留在过去，挖空心思找建设用地指标，试图沿用大拆大建的老办法来“创造GDP”。这充其量只能解“一时之急”，对于城市长远发展是不利的。建设现代化人民城市，需要从根本上转变城市发展理念和发展方式，抓紧研究制定适应当下的政策、战略、功能体系和体制机制。
二是更加关注城市人口这个关键变量，努力把城镇化率保持在合理区间内。
古人说：“城所以盛民也，民乃城之本也。”从历史上看，古代长江流域在唐宋以后超越黄河流域，主要原因之一就是黄河流域的人口因战乱而大量迁入长江流域。在城镇化率接近70%的今天，人口要素成为影响城市发展的关键变量。城市人口的增加和减少，不仅直接关联着生产和消费，也影响城市在基础设施、产业发展、公共服务等方面的政策制定、规划布局等。
简单算一笔账，按照过去的测算，每一个农民进城，仅基础设施就需要投入50万元；即使按照新的测算，人均也在15万元至20万元之间。这背后是一个万亿级的潜在市场，还会带动城市多个领域实现增长。就此而言，如何把城镇化率保持在合理区间内，既避免增长过快，又避免增长不足，是建设现代化人民城市需要着重考虑的战略议题之一。
三是全面深化城市体制机制改革，不断释放城市发展的动力、活力。
以前我们常说，中国城镇化的突出特点是“由政府和市场共同主导”。这既有助于发挥政府的宏观调控作用，也为市场机制提供了足够的空间。与单纯依靠政府或单纯依赖市场相比，有其独特优势。但现实中，由于未能完全理顺政府和市场的关系，出现了扭曲城市发展规律和市场经济规律的问题，在一定程度上影响了要素的合理流动、资源的公平配置和统一的市场建设。
要解决这个问题，只能靠深化体制机制改革，进一步理顺政府和市场的边界和权责。坚持有效市场和有为政府相结合，为深化城市体制机制改革指明了方向。立足于现代化人民城市建设，把构建与之相适应的政策体系和体制机制置于更加重要和突出的位置，努力解决生产力和生产关系、政府和市场、秩序和活力等方面的不协调、不均衡问题，既避免政策失效，又避免市场失灵，理应成为人民城市在构建现代化治理体系、提升治理能力方面的重要任务。
探索形成具有中国特色的人民城市规划理论、方法体系
展望未来，我们不仅要建设一批现代化人民城市“给全世界看看”，还要探索形成具有中国特色的人民城市规划理论、方法体系，为世界城市治理提供中国方案。
聚焦人民城市的理论创新，重点在两方面发力：
一是深入研究和系统总结新型城镇化建设的主要经验和创新做法，推动形成基于中国经验、具有世界价值的现代化人民城市理论体系。目前，我们不是没有关于人民城市的研究和思考，而是相对缺乏学理化研究阐释。在关于人民城市的概念内涵、范畴体系、基本框架、功能形态、发展目标和重点任务等方面，尚未形成广泛共识。要完成这个理论任务，必须坚持以人民为中心的发展思想。有了这条铁律，也就为人民城市树起了“定海神针”。
二是要在建设人民城市的总目标下，进一步梳理创新城市、宜居城市、美丽城市、韧性城市、文明城市、智慧城市以及更为具体的海绵城市、儿童友好型城市、文化旅游城市、文旅消费城市等不同城市形态，探索形成与中国特色社会主义发展道路相适应、相匹配的现代化人民城市体系。城市不应该也不可能“千城一面”。不同类型的城市建设目标都承载着人们的需要和愿景，都体现了人民城市理念。
锚定现代化人民城市建设的伟大实践，着力做好三方面的工作：
一是深刻认识和更加自觉地尊重城市发展规律。城镇化有高潮，也有低谷。这是不以人的意志为转移的客观规律。人口在某个阶段的增减、经济在某个区间内的波动等，是正常的、符合规律的。一些城市在快速发展中集聚过多资源要素，特别是在超过其容量与承载力之后，需要在人口、产业上作些调整。这在本质上属于城市的自我调节，对此要客观认识、积极顺应，避免采取过多的直接干预行为。
二是推动中华优秀传统文化与新型城镇化更好地相适应。文化是城市的灵魂。中华优秀传统文化是现代化人民城市建设的历史根脉和活水源泉。深入开展中华优秀传统文化的保护传承与活化利用，进一步发挥其对新型城镇化建设的加成、赋能、支撑和引领作用，可以为现代化人民城市建设营造良好的社会条件和文化氛围。
在此过程中，要特别注意妥善处理好保护和发展的关系。近年来，文物和文化遗产保护取得长足进步。下一步的重点可放在活化利用上，让城市灿烂的历史文化更多地赋能经济社会发展，成为文明城市建设的深厚滋养和不竭动力。
三是把发展经济与促进共同富裕放在更加优先的制度安排上。近年来，以实体经济为中心引领经济发展、以经济体制改革为牵引进一步全面深化改革，因地制宜发展新质生产力，成为具有全局性、根本性的战略优先事项。对于现代化人民城市建设而言，要加快推进城市经济高质量发展。
同时，中国式现代化迥异于以资本为中心、贫富两极分化的西方现代化，必须把全体人民共同富裕放在更加突出的位置上。要千方百计把做强经济基础作为主攻目标，发展新型工业化、高新技术产业和各类富民产业，以经济的可持续增长促进共富，实现高质量发展。
还有，注重加强政策创新和制度建设，持续优化营商环境，为企业家及各类市场主体提供最好的服务保障，把现代化人民城市建成有价值、有意义、有梦想的生产、生活空间和高品质精神家园。