激活城市“一池春水”
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英国布里斯托的夏天。 视觉中国供图
如何令其公平惠及全域，在改善居住环境的同时创造更多高质量就业岗位？
英国在立法和具体规划、实施进程中有着多年探索。
本报记者 彭德倩
作为推进城镇化进程最早的国家，英国较早进入以城市存量发展为主的阶段。
经过多年实践，英国城市政策达成的一个普遍共识是：城市更新进程中，单纯以发展房地产为驱动力并不能解决问题，除了硬件设施以外，它还应包括城市空间、经济、社会环境以及包容性的全面提升，令物质因素和社会经济动态相一致。
“涓滴效应”假说
破灭后的转折
上溯英国城市更新的历史，主要经历三个阶段。
二战后到20世纪60年代早期，英国城市更新以重建战争摧毁的房屋，清除贫民窟为主。20世纪50年代起，英国经历了人口、产业从内城向周边地区的大规模外迁，内城出现衰退。由此，解决“内城衰退”，成为英国解答至今的试题。
1969年，英国颁布《住宅法》，通过专项拨款改善内城环境，但并未改变内城衰退的趋势。在大城市中，衰退最迅速的是市中心，在1951年至1976年间，6个内城地区的就业岗位减少了约1/3。
这一时期，开始有人逐步认识到英国城市的问题不能简单地通过硬件措施来解决。1977年发布的《内城政策》白皮书提出，城市衰败是由多种因素共同造成的，解决内城问题应在城市更新过程中实现人口和就业关系的新平衡。这标志着政府对城市发展的看法发生了转变。
1978年，英国将7个衰落地区纳入“内城伙伴关系计划”，通过政府投资、指定工业或商业改善区、提供财政援助等方式完成城市更新。
到20世纪70年代末期，在减税和赤字支出、放松管制和私有化的宏观政策背景下，政府向后退一步——成立了一批城市开发公司，以官方或半官方机构的身份，替代当地政府职能部门对衰退地区的土地进行收购、整理与开发，力图以旗舰型房地产项目的开发驱动内城产业的转型升级，实现经济增长以及产业和人才向内城回流。
截至1992年，英国共成立了13家城市开发公司，开发内城土地18900公顷。城市开发公司被视为英国解决内城衰退最重要的措施，但在促进居民就业方面，效果并不明显。
专家认为，将房地产驱动式城市更新和促进就业相联系的理论基础是“涓滴效应”假说，即通过房地产领域大笔消费投资，刺激经济发展，最终惠及当地更多居民，如水之向下“涓滴”。然而，推行旗舰型房地产开发项目的20世纪80年代正是英国失业率最高的时期，这显然与假说背道而驰。
研究指出，房地产驱动式城市更新单纯关注物质更新，很少考虑人力资本开发、低收入人群住房、社区设施和教育培训，虽然投资巨大，但创造的新工作岗位并不多，大多数经济活动集中于房地产投资，大量的金钱耗费在土地交易上，还存在相关权益者的利益分配不均的问题，快速的房价上涨使得更新区域的年轻人很难继续留在当地，对公共交通等基础设施的配套建设也没有给予足够的重视。
鉴于实践教训，英国城市更新理念经历了转变，将物质改善和就业等社会问题相结合的综合性城市更新愿景日趋普及。例如，“单一更新预算计划”将提高当地居民的就业率、受教育程度和技能水平作为主要经济目标，由该计划资助的城市更新可以按主题推进，不受空间限制，竞标单位可以递交任何形式的更新项目申请，该计划第一次招标的胜出单位有95%把促进就业当作首要目标。
顺应产业新势
防止“逐利多迁”
20世纪90年代，英国城市更新的政策与实践展开了新的模式探索，包括贯彻合作、竞争和可持续性理念，推动地方政府、企业和社区等多部门合作，加强城市更新的公众参与，并通过创新资金配置机制等方式，整合多方力量。1991年出台的“城市挑战计划”鼓励采取更综合的办法，将涉及就业、儿童保育、住房、环境和犯罪控制的项目联系起来，以解决城市衰败问题。
统计显示，1992年至1998年的6年间，共有31个“城市挑战计划”合作伙伴在贫困地区开展业务，成功地收回了4000公顷棕地（因多种因素回收使用难度较高的工业用地），创造或保障了17万个永久工作岗位。
近年来，在城市更新规划制定中，英国通过在宏观层面发布国家棕地地图、在微观层面制定提升就业用地计划等方式，将促进就业融入规划体系。
值得关注的是，英国在城市更新实践中，注重顺应产业发展的新特点、新趋势。
20世纪90年代，英国的失业率趋于下降，其成功经验的共性在于城市作为区域中心角色的强化、当地高等教育机构的研发实力、文化产业和旅游业的贡献等，此后便开始持续重视发展现代服务业、高新技术、文旅、文创等新兴产业和新型业态。
例如，2000年旅游业为英国经济贡献了180万个就业岗位，大多数旅游业发生在城市地区，管理与开发热门旅游目的地成为城市更新的重要组成部分。
当然也有负面的情况发生。有观点认为，城市更新时的市区，特别是市中心引进的企业大多来自资本密集型产业，创造工作岗位的成本高，无法让地方经济多样化，反而对周边产生“阴影”，其效果主要是转移了就业岗位，许多“新”企业是为了利用优惠政策而从其他地区迁来的，当优惠政策到期时，就可能搬离，逐利多迁。
针对这些新情况，英国强调随着信息技术和业态的发展，在评估就业空间选址时，应考虑就业类型与区位模式的新特点。
以英国奥林匹克公园区域项目为例，该项目是欧洲最大的城市更新项目，位于伦敦东部下利河谷区域，与伦敦中心区距离约7公里。该区域因工业衰败曾是伦敦较贫困的地区，2012年伦敦奥运会是实现区域再生的第一步。
在地方规划的指导下，该区域持续推进转型再生，目标是建设提供3.5万套新住房和5万个工作岗位的可持续社区。规划策略包括优先构建对外便捷的大运量公共交通体系及区域内慢行交通网络；将本地绿地系统融入东伦敦绿网；结合产业背景条件，规划引入研发、创新、教育、数字媒体和创意产业集群，通过产业植入优化区域的职住关系；政府、社区和企业共同参与，采取小规模渐进式的方法对联通路径、工业遗迹、公共空间、环境品质等进行改造，以促进当地居民的融合与交流，真正留住企业、留住人。
社区新政计划
精准扫除“盲区”
城市更新是一项复杂的系统性工程，涉及多元的利益和诉求。经过多年的发展，各国城市更新模式也在不断演进，从政府主导到政府与市场主体共同推进，再到政府、市场主体、社会组织、自治组织等多元主体的协同合作。
英国与其他地区一样，不同城市之间、城市内不同地区之间发展不均衡、不协调的问题不断加剧——以居住为主、发展滞后、问题严峻的老旧社区，普遍存在环境质量差、居民收入低、资金需求量大、投资难以获得回报等痛点问题，往往成为城市更新的“盲区”。
对此，英国的做法是系统设计、整体推进、分期实施，在提升环境品质和完善配套设施的同时，激发社区自治的活力和在地资源的潜力，为后期吸引社会资金投入打好基础。
1998年出台的“社区新政计划（NDC计划）”是英国“国家社区更新战略”的重要组成部分。它旨在缩小发展最滞后的地区与全国其他地区之间的差距，改善老旧社区在犯罪预防、社区、住房和物质环境、教育、健康、就业等六大领域的问题。
获得“NDC计划”初始资格的地方当局需要按照3个标准筛选出有望参与该计划的社区：每个地区应该选择一个老旧社区；该社区的家庭总户数应该在1000—4000户之间；该社区应该得到当地其他社区的支持。
1998年10月，具有“NDC计划”初始资格的布里斯托市议会召开了8个社区的代表会议，最终决定将位于市中心以东的巴通山、丁家以及劳伦斯山和雷德菲尔德的部分范围（即“巴通山社区”）划定为布里斯托的NDC社区。
该社区的工人约有1.2万人。他们居住在租赁的房屋中，低薪、失业、住房条件不佳、健康状况不良等现象普遍存在。
此前，全市范围内的城市更新政策几乎不曾对巴通山社区的改善产生正面影响。在此背景下，“NDC计划”承诺通过城市更新重新激活巴通山社区的生产能力，使其成为新的灵活的、以服务业为导向的地方经济资源；同时营造一个安全的环境，能够满足当地需求，为所有人创造并提供机会。
巴通山社区专门成立名为“心之社区”的NDC合作组织，包括7位当地居民和1位借调自布里斯托更新合作组织的执行官，并由其中1位居民担任委员长。管理团队负责推进交付方案，并确保维持地方对该过程的控制。
谢菲尔德哈勒姆大学区域经济和社会研究中心针对犯罪预防、社区、住房和物质环境、教育、健康、就业六大领域分别提出6项核心指标，共计36项核心指标用于统计和分析全国39个NDC社区在2002—2008年期间的总体变化。
根据NDC评估的最终报告，其中32项指标在向着积极的方向发展，尤其是反映人们对NDC社区的正面感受以及当地NDC合作组织所带来的改善的相关指标增幅显著。