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临港新片区如何育新机、开新局

——赵晓雷教授在浙江自由贸易试验区的演讲

2020年07月21日   11: 思想周刊/思想者/连载/广告   稿件来源:解放日报  


思想者小传

赵晓雷 上海财经大学上海发展研究院、自由贸易区研究院院长,教授,系上海市政府决策咨询研究基地“赵晓雷工作室”首席专家、上海市教育系统“赵晓雷城市经济与管理工作室”首席专家、中国自贸试验区协同创新中心首席专家、上海临港新片区“十四五”规划编制智库专家,获第七届孙冶方经济科学奖、第三届刘诗白经济学奖。

2019年7月27日,国务院发布关于印发《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》的通知。8月20日,临港新片区正式揭牌。

设立临港新片区是进一步扩大开放的重大战略部署,是新时代主动引领经济全球化健康发展的重要举措。它致力于对标国际最高标准,构建最具国际竞争力的规则体系,打造全球高端资源要素配置的核心功能,成为中国深度融入经济全球化的重要载体,代表国家参与国际竞争。

近一年来,在党中央的领导下,临港新片区的发展可谓日新月异。最新数据显示,临港新片区已经完成产业投资250亿元,实现工业总产值和生产性服务业营收约1550亿元,正在为建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区谋篇布局。

今年受新冠肺炎疫情影响,各国经济预期普遍下滑,全球经贸大幅减少,国际投资显著收缩,国际经贸条件恶化。据联合国贸发会议预测,国际直接投资(FDI)将下降三四成,全球最大的500家跨国公司的平均利润将下降30%。在这样的形势下,一些发达经济体试图以“第三国非市场导向和行为”为由,在国际经贸关系中构筑新的制度型壁垒。

面对世界经济形势的深度变化,临港新片区如何更好地育新机、开新局?可以从开放模式、规则体系、战略空间等维度加以实践拓展。

■国际上竞争力强的自由贸易园区,有两个重要的发展趋势,即由贸易功能为主向贸易功能与投资功能、科技创新功能并重转型,由贸易自由制度安排为主向贸易自由、投资自由、金融自由、人力资源流动自由制度安排转型

■特殊经济功能区是伴随临港新片区而来的一个新提法。它是推动形成全面开放新格局、加快培育国际经济合作与竞争新优势的战略空间,是中国经济深度融入经济全球化的重要载体。其中,一个核心空间板块就是洋山特殊综合保税区

“重要基础、重要枢纽、重要跳板、重要通道、重要试验田”

21世纪以来,随着经济全球化和国际产业体系发展,全球商品和要素跨境流动规模空前扩大,各大经济体为追求利益最大化,致力于更开放、更自由、更便捷的跨境经贸合作。

其中,美、欧、日等发达经济体在“自由”的基础上有针对性地提出了“公平”诉求,企图合力推动全球经贸规则重构。一方面,在商品和要素流动层面提出更高标准的零关税和非关税壁垒;另一方面,提出“边境后”的规则及制度型开放要求。

具体表现为,削减和消除非关税壁垒(补贴、技术检验、非国民待遇等),外商投资准入前和准入后国民待遇(高标准投资保护和负面清单模式),公平竞争和竞争中立(非国别和非所有制歧视的商务环境及监管要求),服务贸易开放(包括金融服务业、数字贸易开放和数字自由跨境流动),资金自由转移(与投资相关的资金和利润等投资收益自由跨境转移),政府采购非歧视和透明化原则,反对非市场导向扭曲(包括汇率管制),劳工权益保护(包括集体谈判权及最低工资限制),全面可执行的环境义务,等等。

这些规则和相应的行为审查标准不单单是商品和要素流动层面的,而是涉及行为规则、一国的宏观经济政策、制度和法律层面。

同时,相关发达经济体声称,为避免遭受所谓“不公平”的国际贸易行为侵害,要合作推动解决包括知识产权保护、强制性技术转让、产业补贴、国有企业造成的扭曲、数字贸易和数字跨境流动等方面的非市场导向政策及行为。

面对新的挑战,中国的战略思维是:中国是经济全球化的积极参与者和受益者,对外开放要继续往更大范围、更宽领域、更深层次的方向走。同时,主动适应新形势、把握新特点,针对中国经济治理的一些结构性弱点,要以开放促改革,进一步推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。

今年全国两会期间,习近平总书记在看望经济界委员并参加联组会时指出,现在国际上保护主义思潮上升,但我们要站在历史正确的一边,坚持多边主义和国际关系民主化,以开放、合作、共赢胸怀谋划发展,坚定不移推动经济全球化朝着开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展,推动建设开放型世界经济。这也给临港新片区的下一步发展提出了新的要求。

要进行更深层次、更大力度的全方位高水平开放,努力成为集聚海内外人才开展国际创新协同的重要基础、统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽、企业走出去发展壮大的重要跳板、更好利用两个市场两种资源的重要通道、参与国际经济治理的重要试验田。

要以投资自由、资金自由、贸易自由、运输自由、人员从业自由等为重点,推进投资贸易自由化便利化,实现新片区与境外投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通,更好地服务对外开放总体战略布局。

在投资经营便利等方面对标最具国际竞争力的规则体系

新型国际分工体系下,对全球货物、资金、信息、人力资源等高端要素的集聚、配置、增值能力愈发重要。

上述“五个重要”(“重要基础”“重要枢纽”“重要跳板”“重要通道”“重要试验田”),把握住了国际分工体系演进的前沿趋势,对临港新片区提出了更深层次、更大力度全方位高水平开放的目标定位。

国际上竞争力强的自由贸易园区,有两个重要的发展趋势,即由贸易功能为主向贸易功能与投资功能、科技创新功能并重转型,由贸易自由制度安排为主向贸易自由、投资自由、金融自由、人力资源流动自由制度安排转型。

从规则体系的角度来看,临港新片区需要在投资经营便利、货物自由进出、资金流动便利、运输高度开放、人员自由执业、信息快捷联通等方面对标最具国际竞争力的规则体系,实现向制度型开放转变。

这几个方面的权威性、通用性对标准则包括联合国贸发组织、经济合作与发展组织、美国投资保护协定的投资经营便利准则,世界贸易组织的《贸易便利化协定》、世界银行《营商环境报告》的跨境贸易自由化便利化准则,国际货币基金组织、世界银行、经济合作与发展组织的资金流动便利准则,经济合作与发展组织及世界银行发布的关于服务贸易和运输开放的指标准则。

此外,还要参考欧盟改善生活与工作条件基金会、经济合作与发展组织、国际劳工组织的人员自由执业、自然人流动便利和非标准就业准则,以及七国集团、二十国集团、经济合作与发展组织等倡导的关于数字经济、数字交易、电子商务国际合作和信息跨界联通规则。

这些准则、规则、指标及其共通的核心要素,构成当今世界经济全球化与国际经贸关系的最高标准,是制度型开放的主要内容。

以投资经营便利国际规则为例,它具有以下几个共通性核心要素:宽泛投资定义,投资包括直接投资、各类金融资产投资以及知识产权等具有服务贸易性质的商业行为;投资政策、法律法规、管理程序的可获得性和透明度,增强投资政策实施的可预测性,鼓励投资的可持续性;对外国直接投资和服务贸易投资的开放度;投资者保护及服务,包括准入前及准入后国民待遇、投资管理程序的能力和效率、有效的争端解决机制;投资便利化方面的国际协调与合作。

以信息快捷联通国际规则为例,其共通性核心要素有:

一是数字产品定义,包括计算机程序、文本、视频、图像、声音、电子形式的信息和数据;

二是数字交易规则,对数字产品、政府信息、交互式计算机服务、电子认证、电子签名、可识别的自然人信息、贸易管理文件、商业电子文件等数字信息的跨境流动实施关税全免、无差别待遇、有效性承诺、在线海关保护,不能限制电子形式的信息和数据传输;

三是网络安全国际合作,包括对个人信息的保护、设备所属地自由、源代码保护、政府数据共享、终端用户设备自由连接到互联网等规则开展国际合作。

打造具有较强国际市场影响力竞争力的特殊经济功能区

临港新片区是新时代全方位扩大开放的高能级平台。根据规划,到2025年,新片区将建立比较成熟的投资贸易自由化便利化制度体系,打造一批更高开放度的功能型平台,区域创造力和竞争力显著增强,经济实力和经济总量大幅跃升;到2035年,建成具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区,形成更加成熟定型的制度成果,打造全球高端资源要素配置的核心功能,成为我国深度融入经济全球化的重要载体。

应该说,特殊经济功能区是伴随临港新片区而来的一个新提法。它是推动形成全面开放新格局、加快培育国际经济合作与竞争新优势的战略空间,是中国经济深度融入经济全球化的重要载体。

具体来看,特殊经济功能区应该具有以下几个特征:在开放层次上,从商品和要素流动向制度型开放转变;在政策制度创新上,从优惠政策为主向通过制度创新优化国际营商环境为主转变;在资源要素流向上,从单一的引进外资为主向“引进来”“走出去”双向流动转变;在产业结构上,从出口加工制造为主向具有国际市场竞争力的开放型产业体系转变;在核心功能上,从经济体制改革和对外开放试验向集聚配置全球高端资源要素转变。

特殊经济功能区是一个战略空间概念。它不是单一板块,而是由不同板块构成的。其中,一个核心空间板块就是洋山特殊综合保税区。

洋山特殊综合保税区是中国唯一的特殊综合保税区,是对标国际公认、竞争力最强自由贸易园(港)区的重要载体。洋山特殊综合保税区重点培育发展跨境产业,是统筹发展在岸业务和离岸业务的重要枢纽。

一般来说,跨境投资包括外商投资和境内企业“走出去”投资,跨境贸易包括海港和空港国际转口(包括中转集拼)贸易、离岸贸易、跨境电商,跨境金融包括跨境支付、跨境融资、内外分离型离岸金融,跨境服务贸易重点发展跨境融资租赁、跨境数字贸易、跨境物流、跨境协同研发、跨境全球检测维修和高端再制造、跨境期货保税交割等。

洋山特殊综合保税区实施特殊的“一线放开”口岸监管制度及“区内自由”业务监管制度。下一步,应从多个方面予以优化推进。

例如,除法律、法规和现行政策另有规定外,境外货物入境保税或免税;境内区外货物入区视同出口,实行退税。

又如,创新负面清单口岸监管模式,国家贸易管制类项目(包括禁止类、限制类)列入负面清单,负面清单之外的货物进出“一线”实行电子舱单申报制度。

再如,进一步提升国际中转集拼货物出入境电子舱单等电子数据申报系统的便利化,在洋山港和浦东国际机场设置能够满足国际中转业务发展的国际中转集拼专用作业场所。

总之,面对国际经贸形势的复杂多变及其带来的深度变革,临港新片区应顺势而为、大胆创新,真正形成一个面向海洋的“自贸区弧形地带”,在“育新机、开新局”中发挥新的标杆作用。