2020-06-24 星期三
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节约集约用地 严守耕地红线 写在第30个“全国土地日”到来之际

打造新《土地管理法》下的上海样本

2020年06月24日   04: 专题   稿件来源:解放日报  


文/戚颖璞

对于涉及区域广泛的重大交通工程而言,要实现当年审批、当年开工,难度极大。今年5月份,上海率先实现“破局”:机场联络线东线、吴淞江工程上海段有望在年内完成审批和开工。

破题关键是一项土地管理制度创新。新《土地管理法》正式施行后,国家启动5项用地审批制度“放管服”改革。上海在上述交通工程中探索和落地了两项改革内容,速度均为“全国第一”。

“放权不是放松,创新也有底线约束。”上海市规划资源局相关负责人表示,用地审批权下放绝不意味着耕地“红线”被打破,更不意味着上海出现建设用地“摊大饼”扩张趋势。

“节约集约用地,严守耕地红线”——即将到来的第30个“全国土地日”主题,始终是上海土地管理探索创新之路的初心。除了探索用地审批制度改革,上海近年来还陆续在国土空间综合整治、耕地保护、节约集约用地等方面进行突破,取得一系列成效,努力打造新《土地管理法》下的上海样本。

产业项目审批速度加快了,审批需要的证书变少了;农村低效工厂和小作坊变少了,郊野公园和绿道变多了;集体土地也能盖上市场化租赁房……上海市民在生活中感受到的每一个细微变化,正来自上海在土地管理创新中迈出的一个又一个步伐。

在服务上海中创新土地管理

细心的人会发现,新《土地管理法》中的许多变化,在上海早有了初步探索。

今年6月份,首个上海乡村振兴设计大赛(崇明站)参赛作品——稻田驿站正式在崇明落地批建。从作品获奖到完善设计、形成实施方案再到审批通过,仅花费一年时间。项目快速落地,得益于一项“加速器”——上海乡村建设项目规划资源审批制度改革“三证合一”。

近年来,来自土地管理领域的“加速器”在上海有了星火燎原之势。这些土地管理方面的创新举措,正在加快城市的先进制造业导入、营商环境优化乃至乡村振兴,更好地服务城市发展与转型。

规划为先 服务重大战略

做好土地管理,规划是“龙头”。城市要发展,离不开土地。在上海面临建设用地天花板和发展转型之际,如何优化规划质量,破解规划难题?

结合超大城市国土空间治理实际,上海率先创新,以“上海2035规划”为依据,提出了上海市国土空间规划编制审批体系。

新体系包括:两个维度(空间维度、时间维度)、三个层次(总体规划层次、单元规划层次、详细规划层次)、四种类型(总体规划、单元规划、详细规划、专项规划)。目前,不同层次规划已在国土空间规划体系框架下开展。

这是一种“多规合一”的系统性规划体系,可以解决原有空间规划可能存在的冲突。和国家“五级三类”编制审批体系相比,上海更突出实践特色,与国家战略的推进进一步融合。

在规划落地的过程中,土地利用和管理也需要“硬约束”。近年来,上海在耕地和永久基本农田保护,集约节约用地和土地执法等领域,加大推进力度。新法实施后,土地督察具有了法律地位,定位进一步明确。

创新破局 土地高效利用

一家机电公司因效益不高准备退出园区,正要寻找买家;来自朝阳行业的华域汽车项目有意落户,却苦于买地到生产周期太长。有关规划部门通过“带建筑物”土地收储,“先租后让”加快让汽车项目落地。14.5公顷土地,就此快速盘活。在宝山工业园区,这个让低效产业用地破局的金点子,至今被传为佳话。

服务城市高质量发展,产业与民生项目至关重要。但繁琐的审批事项,严格的审批制度,制约着项目落地,增加了沉淀成本。破局关键,在于创新。

产业是城市发展的核心。近年来,上海先后研究制定《关于本市全面推进土地资源高质量利用的若干意见》《关于本市推进产业用地高质量利用的实施细则》,提出产业用地创新政策供给,加快先进制造业导入。比如,强化“产业基地-产业社区-零星工业地块”三级体系空间引导;按需确定产业用地开发强度,产业用地容积率按照下限管控等。

政策支撑下,上海部分低效用地已经“腾笼换鸟”。过去以投入产出较低的劳动密集型产业为主的宝山工业园区,针对存量土地项目调整结构,利用分巢引凤、扩巢引凤、改巢引凤、拆巢引凤等方式,累积盘活约2000亩土地,完成重点产业结构调整项目27个。

审批流程的创新,则带来了更广阔的受益面。在国家下放用地审批权之后,作为8个试点区域之一的上海率先落地。今年5月,上海市轨道交通市域线机场联络线(东段)4、5、6号风井和张江站单体先行用地批文印发,意味着全国首个承接国家用地审批权授权和委托试点项目正式获批。

作为上海今年最重要的重大工程之一,机场联络线(东段)4、5、6号风井和张江站的部分工程施工难度大、建设工期紧。东段工程减少报批环节、缩短审批时间创造条件,就能让项目全线建设按计划节点加快推进,更早让市民享受福利。

刀刃向内 优化营商环境

涉及土地的审批事项,往往门槛高、环节多。不清楚流程的企业和个人,免不了因此耽搁时间。国内外特殊的经济形势下,企业生存环境比以往复杂,倒逼有关部门大刀阔斧精简审批流程。

今年,上海在乡村建设项目中进行审批事项和流程改革,进一步扩大覆盖面。“审批时间从原来两个月,缩短到如今的3天”——这样的审批速度,令崇明三星镇第二敬老院项目的有关负责人有些惊讶。

作为上海首个“三证合一”的乡村项目,敬老院项目要比过去的乡村项目少几张“纸头”。所谓“三证合一”,是指把建设工程设计方案、建设工程规划许可证、建设用地批准书,合并为“乡村建设规划许可证”,大大提高了审批效率。

围绕受益面更广的不动产权登记,上海借助世行测评契机,从2018年开始探索改革。比如,实施“全面服务、网上办理、信息互通”,精简办理流程,精简办理流程,缩短办理时间。启动“互联网+”,实现不动产登记“最多跑一次”。实行不动产登记电子证照协同互认。打破行政壁垒,实现政府部门间信息互通。

从去年开始,上海在实现工厂和仓库类转移登记当场办结的基础上,扩充登记类别,将当场办结服务扩展至企业间不动产转移登记。通过整合优化交易、税务、登记的工作流程,实现企业间不动产转移登记当场缴税、当场发证,一个环节完成不超过90分钟。

守住红线 推动乡村振兴

采用创新手段引入产业项目、落地民生工程,是否意味着耕地“红线”会破坏?上海正用实际行动给出否定的答案。

近年来,上海依据规划严守耕地保护红线,打造最严格的耕地和永久基本农田管控体系,建立“划、建、管、补、护”长效机制为核心的保护格局。2018年末,上海市耕地保有量为289.64万亩,耕地面积大于规划确定的耕地保有量目标,较上一年度耕地保有量增加2.24万亩,平均耕地质量等别稳步提升。

结合城市功能,上海发挥耕地多元化综合功能,发展现代都市农业,提升田园风貌品质。2019年,上海又完成减量化立项20平方公里,验收15.3平方公里,其中又嫁接了不少耕地生产、生态、观光、科普等服务功能。上海市建设用地和土地整理事务中心相关负责人表示,目前,上海正在探索推动全域土地综合整治试点,通过进一步整合资源,统筹优化乡村生产、生态、生活空间,系统破解国土空间用地瓶颈。

激活乡村活力,核心是保证农民的合法权益,提高农民生产积极性。集体土地入市,是新法的最大亮点,是农民增收的主要渠道。作为上海率先完成农村产权制度改革的区,松江为新法修订提供了“上海经验”“松江经验”。2015年,松江研究制定了入市试点“1+5”配套政策,目前累计完成9幅集体建设用地入市,出让金额总计约11.3亿元。

以新《土地管理法》为依据,闵行完成新法后的首例集体土地征收项目——马桥再生资源利用中心。和过去相比,该项目的征地程序更合理。比如先落实补偿再开展征地,同时加强了信息公开程度。全面落实了新土地法关于征地制度改革的各项举措。

上海市规划资源局相关负责人表示,接下来,将进一步把新《土地管理法》的创新突破与上海实际相结合,支持上海超大型城市城乡融合发展。在城乡规划方面,对城市规划进行精细化管理,完善加强乡村的规划管理,实现乡村规划全覆盖。尤其在乡村地区,加强乡村地区全域全要素国土空间用途管制,开展全域土地综合整治,研究推进农村“三块地”改革。完善征地制度改革,提高土地征收环节的科学性与合理性,保障农民权益、提高审批效率。继续承接好土地管理审批权下放改革,做到“放得下,接得住,管得好”。在守住底线的基础上,进一步研究土地节约集约化利用,促进上海高质量、高品质发展,提升全球城市核心竞争力。