2020-06-23 星期二
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搞好“微基建”,让城市不只是有面子

——诸大建教授在同济大学的演讲

2020年06月23日   11: 思想周刊/思想者·连载·广告   稿件来源:解放日报  


思想者小传

诸大建 同济大学特聘教授,同济大学可持续发展与管理研究所所长,上海交通大学中国城市治理研究院首席科学家,上海市可持续发展研究会会长,上海市委决策咨询委员会委员。

社区是城市的基础细胞,也是城市发展的活力源泉所在。应对疫情是一次大考,也给社区营造提供了契机。对应“新基建”这一热词,社区营造领域可以引入一个“微基建”的概念。

在理论层面上,社区“微基建”是落实“人民城市”的重要抓手。这一重要理念包括三个方面或者说“三个people”的含义:

一是在城市发展的目标上,坚持以人民为中心,让人民有更多获得感,为人民创造更加幸福的美好生活,这是for people(为了人民);

二是在城市发展的内容上,聚焦人民群众的需求,合理安排生产、生活、生态空间,努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境,这是of people(由人民共享);

三是在城市发展的路径上,履行好党和政府的责任,鼓励和支持企业、群团组织、社会组织等积极参与,发挥群众主体作用,这是by people(依靠人民)。

在实践层面上,社区“微基建”应与“新基建”“老基建”三管齐下,共同推动经济社会发展。当前,投资拉动对稳定经济、促进发展有重要作用,基建投资则是投资的“压舱石”。

就城市高质量发展而言,既要继续推进以“铁公机(铁路、公路、机场)”为代表的“老基建”,如加强以高铁和地铁为特点的轨道城市建设,又要加强以数字化为代表的“新基建”,如加强新网络、新设施、新平台、新终端等建设,还要以“15分钟生活圈”为中心,搞好社区“微基建”。

三种基建共同发力,短期可服务于“六保”与“六稳”,长期有助于实现经济、社会、环境三个系统的协调发展,全面提升城市竞争力,在更高的水平上推进中国特色城市化。

既区别于传统的基建,也不同于现有的老旧小区改造

也许有人要问,我们现在不是已经在进行社区“微更新”吗,为什么还要进行社区“微基建”?二者有何区别?

通常认为,社区“微基建”的覆盖范围,既区别于传统的基建,也不同于现有的老旧小区改造和“微更新”。它是从“人民城市”理念出发,对标2035中国城市基本实现现代化,基于“五位一体”总体布局和“15分钟生活圈”概念,有系统性的社区营造与品质提升。而“微更新”主要针对已有社区特别是老旧社区,偏重于硬件和空间更新。

“微基建”是将城市社区的基础设施建设和公共服务配套整合起来,将现代化要求与数字化要求整合起来,在一定程度上解决“老基建”和“新基建”都可能存在的“最后一公里”问题。因此,社区“微基建”的覆盖面要大于社区“微更新”。

“微基建”的概念适用于所有社区建设,既可用于政府主导的、对老旧小区的更新改造,也可用于开发商主导的新居住社区的建设,有助于避免陷入“社区建设低标准,以后不断微更新”的怪圈。

新冠肺炎疫情的冲击下,社区“微基建”更为强调以下三点:

第一,多年来已经发现,医疗和健身是中国城市社区的普遍短板。面对常态化疫情防控,有必要普遍加强社区健身、社区留观、社区医疗以及物流快递、小超市等方面的设施配套。

第二,进一步区分上班族、老人、小孩等人群的不同需求,因地制宜进行补缺,做到不同年龄、不同层次人群基础设施和基本服务的均衡化。

第三,面向城市郊区,进一步加强基础设施和公共服务均等化建设。强化轨道交通导向的社区发展,为都市圈和城乡一体化发展提供条件与动力。

从属性上看,社区“微基建”基于“公共性—市场性”程度,可细分为三大类:一是公共性强的,如社区文化活动中心、社区卫生服务中心(站)、社区综合为老服务中心等;二是市场性强的,如邻里中心、社区24小时便民商业点、社区智能快递柜、智能门禁、立体停车库、智能车棚、智能充电桩等;三是社会性强的,如社区花园、弄堂客厅等。不同的基础设施和公共服务,需要采用不同的提供模式与运营模式。

从概念区分来看,“老基建”“新基建”和社区营造“微基建”各有侧重、互有补充。

“老基建”主要是传统的以“铁公机”为代表的有形基础设施体系;“新基建”是面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施建设;社区“微基建”主要是面向高品质生活需要、满足居民“最后一公里”需求的微型基础设施和公共服务体系建设。

打个比方,如果说“老基建”“新基建”是骨架和神经系统,是城市的“面子”;社区“微基建”则属于血肉,是城市的“里子”。前者是战略性架构,后者重在精细化修正。

既能增强城市韧性,也有助于破解“最后一公里”难题

在此次抗疫斗争中,社区是一个重要的主战场。伴随疫情进入常态化防控阶段,抓紧抓好社区“微基建”具有重要意义。它既有助于增强城市发展的韧性,也是建设“人民城市”的基础工程。

一是有利于建设韧性城市。

社区是韧性城市的细胞。发生重大疫情时,除非万不得已,隔离小范围社区要比大规模封锁整个城市更有效,所产生的经济社会负面影响也相对较小。实现这一切的前提是,社区要有相对完备的生活功能。

以上海为例,社区作为韧性城市的基础支撑,在人口排摸、封闭管理、口罩预约登记、居家隔离等方面,为疫情防控发挥了“后墙不倒”的重要作用。

但也要看到,在基层防控的早期实践中,道口封闭、货物配送、发热就医等方面的基础设施和服务体系不足问题也有所暴露。

下一步,要对标韧性城市、韧性社区的要求,“平战结合”规划建设一批社区“微基建”项目。一旦碰到重大疫情需要封小区、封片区时,可以在“15分钟步行交通圈”内保证最基本的正常生活,避免因一小区、一片区发生疫情而导致整个城市陷入封闭状态。

上海“公共卫生20条”提出在117家发热门诊“哨岗”的基础上,再增设182家社区卫生服务中心“发热哨点诊室”,进一步织密、织牢家门口的公共卫生防线,就是更好应对突发公共卫生事件、加强韧性社区建设的有力之举。

二是有利于稳定经济增长。

常态化防控疫情需要稳定经济增长,需要大众消费和投资拉动。除了“老基建”“新基建”的拉动之外,也需要社区“微基建”发挥作用。

相对于前者,社区“微基建”的单体投资规模小,但量大面广,集聚起来可以形成“蚂蚁雄兵”的能量,如老旧住宅改造。在上海,老旧小区大约有1.4亿平方米的存量,预计可以带来1400亿元的投资拉动。与数字化“新基建”三年投资的2700亿元对照,社区“微基建”的能量并不小。

三是有利于发挥中小企业作用。

“老基建”“新基建”等大基建往往投资慢、见效慢,通常由大企业主导;社区“微基建”时间短、见效快、多样性强,中小企业可以更积极地发挥作用。

中小企业是保居民就业、保基本民生的“压舱石”和“稳定器”,不仅贡献70%左右的发明专利、60%以上的GDP和50%以上的税收,更是贡献了全国80%的就业。

反过来,与大企业相比,中小企业受疫情冲击的影响更大、生存更难。如果把“微基建”作为一个战略,海量的中小企业就有望在海量的社区“微基建”中寻求到商机,不仅存活下去,而且能发展起来,进而保住更多岗位、吸纳更多就业。

四是有利于社区生活再上台阶。

2020年是中国发展的一个重要转折点,不仅要全面建成小康社会,还要正式启动未来30年的现代化强国建设。与此对应,作为城市细胞的社区营造和生活质量也需上一个台阶。因此,不能把社区“微基建”看作简单的数量扩展,而要推动质量提高与版本升级。

经过40多年的发展,不少城市建设形态臻美、功能丰富完善、管理走向精细,但社区中心的现代化水平还有待提高,需要有三种类型的社区营造或者说场所营造:

第一种是基础式或脱贫式改造。大量2000年以前的老旧社区建设标准低、综合配套滞后、环境脏乱差、安全隐患多,需要进行现代化改造,如老旧社区加装电梯、完善停车空间等。

第二种是补缺式改造。大多数住区,不管建于2000年之前还是之后,还达不到“15分钟生活圈”的要求。特别是,城市郊区的社区在卫生设施、健身设施等方面有许多短板,需要补充功能以适应生活、健康和安全需要。

第三种是提升式改造。用第四次工业革命,即智能革命和智慧城市的技术和成果提升社区品质,破解“最后一公里”难题,让数字化“新基建”顺利接入社区。

既要自上而下规划引导,也要“依靠群众”“为了群众”

在明晰建设内涵、建设意义的基础上,如何推进社区“微基建”?

从主体参与来看,要更加注重发挥居民主体作用,着力形成多元治理结构。现在的一些社区项目改造,主要依靠政府主导的行政手段;新的社区“微基建”要努力形成政府主导、利益相关者积极参与的合作治理模式,实现“一切为了群众”和“一切依靠群众”的有机统一。

在实践中,应根据不同项目在“公共性—市场性”中的不同位置,采用有适配性的建设和投资模式。

对公共性强的项目,注重政府主导的合作治理。例如,社区党群、文化、卫生“三个中心”建设、社区留观、体育健身及隔离期的物流设施、美丽街区等项目,具有极强的社会正外部性。它们依靠项目本身的运作很难实现成本补偿,因而需要政府主导来推进。但在具体的项目运营中,政府可委托企业或社会组织作为具体的生产者,并调动社区志愿者和服务团队参与,而并非一定要“亲力亲为”。

对市场性强的项目,注重企业推动的合作治理。例如,智能回收、立体车库、智慧车棚、共享充电桩、智能快递柜、邻里中心、便民商业等项目,带有准公共物品性质,又具有商业属性,可通过政府引导、企业主推、居民参与的方式进行建设和运营。

对社区性强的项目,注重市民主导的合作治理。例如,政府可通过设立自治基金的形式,对楼栋“微整治”、空间“微改造”、景观“微更新”等项目适当予以支持,但主要还是交由社区居民在专业团队的指导下进行项目更新与日常管理。

从议题生成来看,要更加注重双向的沟通协商,着力形成“大家的事大家商量”的工作格局。相对于“老基建”“新基建”主要是国家自上而下的投资建设,“微基建”既需要政府自上而下的引导议题、规划引领,也需要基于社区居民自下而上提出议题(项目)、参与讨论。

一方面,对主要是从上而下发起的议题(项目),要改变精英主义的思维,防止拍脑袋决策。

另一方面,对主要是从下而上发起的议题(项目),可由街道或居委通过传统“三会”(听证会、评议会、协调会)、小区微信群、小区公告栏等方式,就相关议题、方案、实施路径、后续管理等充分听取居民意见、建议,尤其要听取老年人、低收入者、残疾人等的意见,然后与规划专家、企业合作策划,研商建设和运营的路径。

从资源投入来看,要更加注重各方统筹,着力形成多资源来源的投入机制。社区“微基建”不是单纯依靠政府资源投入可以实现。为此,要改变对基层官员的评价机制,要看实现这个结果的资源投入情况,否则就会形成官员拼命争取公共资源打造不可持续的“盆景”问题。

同时,要善用市场机制配置资源。这里举一个例子:上海有一个大型居住社区,非机动车库车棚管理混乱、容量不足、脏乱差现象严重,非机动车被盗事件、火灾事故等时有发生,居民改造的愿望非常强烈。

传统非机动车库车棚的智能化改造主要有两种模式:一个是完全由居民出资,主要出现在纯商品房住宅区;另一个是完全由政府包揽,不仅耗资较大,还常常会陷入“保姆型政府”的误区。

针对上述问题,街道通过“政府引导、居民主体、市场运作”,借鉴基础设施和公用事业中常用的BOT模式(“建设—经营—转让”模式),推进车库车棚改造,大大减少了公共财政投入,提高了改造速度。

需要指出的是,要发挥政府投资的杠杆作用而不是替代或挤出效应,对涉及个体物权的项目安排应尽可能要求居民有一定的出资比例。这既可以扩大资金来源,又可以激发居民的主体意识,减少后续管理的后遗症。

从项目持续的角度来看,要更加注重“建管治”并举,着力形成“规划—建设—管理”的良性循环。社区“微基建”不可能一劳永逸,往往是“三分建设、七分管理”。后期的维护和运营跟不上,社区营造的效果也就难以维持。因此,只有将前期的规划、中间的建设和后期的管理系统考量、统筹谋划,才能保证项目的可持续性。