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“集聚”让城市更高质量发展

2019年08月24日   05: 读书周刊/读书   稿件来源:解放日报  


■巢克俭

当前,上海正围绕发展这个第一要务,积极落实“三项新的重大任务”,不断提升城市能级和核心竞争力。这一进程中,面临着城市土地空间日益趋紧的问题。

上海还有多少地?上海还能如何开发?翻开《城市的胜利》这本书,在阅读中探寻城市发展规律,可以给我们很多启发。

该书作者爱德华·格莱泽是芝加哥大学博士、哈佛大学经济学教授。书中,他将经济和历史完美对接,展现了城市存在的优势及其为人类提供的福祉。该书入选2011年《经济学人》杂志非虚构类最佳图书以及2011年《金融时报》最佳商业图书提名,在长达21个月的时间里位居亚马逊畅销书排行榜“城市规划与发展类图书”首位。

“城市的集聚

都有可能产生神奇的效果”

交通成本的下降、集体智慧的凝聚、创新链条的形成,城市放大了人类力量,提供了合作的可能。尤其是,各类要素在城市的高密度流动、集聚形成城市的价值

如今,人类社会正面临缺地、缺资源等问题的挑战。这也是纽约、伦敦、东京等世界名城一度“痛苦不堪”的问题。跟着爱德华·格莱泽,穿越城市成长的曲折历史,发现城市发展经验的价值与意义,不仅可以回答“为什么说城市是我们人类最伟大的发明”,而且可以期待以“上海方案”来推动城市理论和实践的迭代创新。

什么是“城市”?城市体现着人口、资源、资本等各类要素的高度流动与集聚。对于“集聚”的力量,《城市的胜利》是这样描述的:“不论一座城市的起源是多么普通,城市的集聚都有可能产生神奇的效果。”

比如,交通成本的下降、集体智慧的凝聚、创新链条的形成,城市放大了人类力量,提供了合作的可能。尤其是,各类要素在城市的高密度流动、集聚形成城市的价值,凸显城市核心功能,产生强大的影响力和辐射力。

早在上世纪90年代中期启动的战略研究和城市规划中,上海就抓住“核心功能”来做文章,提出建设国际经济、金融、贸易、航运中心和国际大都市的战略定位。进入21世纪第二个十年,上海在城市核心功能建设取得重大进展的同时,持续探索实践,将战略思考集成体现于新一轮的城市规划,进一步明确城市性质和功能定位,尤其是全球资源配置功能。

实践中,有必要紧密围绕城市核心功能,着眼提升城市经济密度,研究全面统筹城市资源,提高空间资源配置效率,进一步探索上海加快建成社会主义现代化国际大都市的机遇与路径。

中心城区是“摊大饼”

还是“捏粢饭团”

城市群的内核要有足够的密度和能级,如果里面那个“核”没有得到很好的发展,城市圈“摊”得越大,越“拖”不动

一座城市的空间密度绝非越高越好。但经济密度如果低于应有的高水平,这座城市是难以拥有足够的能级和竞争力的

市委书记李强同志多次谈到“四个论英雄”,对提高经济密度进行精要阐释,强调“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”。加快落实高质量发展,必须切实改变以资源换收益的做法,提高单位土地、能耗、环境消耗等的经济产出,这是提升经济密度的要义所在。

目前,上海的经济密度为4.75亿元人民币/平方公里。相较之下,纽约的经济密度约是11.4亿美元/平方公里,大伦敦地区的经济密度约为3.52亿美元/平方公里。周其仁教授指出,随着城市群、城市圈越来越大,唯有一条万变不离其宗:城市群的内核要有足够的密度和能级,如果里面那个“核”没有得到很好的发展,城市圈“摊”得越大,越“拖”不动。

那么,如果将对标对象聚焦于中心城区,会是怎样的情形呢?以黄浦区为例,2018年末,区域经济密度为16.6亿美元/平方公里,为全市经济密度最高的区。这个数据高于纽约的平均水平,但与纽约曼哈顿72.4亿美元/平方公里的经济密度相比,依然有很大的提升空间。

客观而言,一座城市的空间密度绝非越高越好。但经济密度如果低于应有的高水平,这座城市是难以拥有足够的能级和竞争力的。破题的金钥匙在于进一步“集聚”。

回顾历史,上海积极推行土地资源的有效配置与开发利用,对经济高速增长起到了重要的推动作用。目前,上海建设用地开发强度(建设用地占区域总面积的比例)较高,按照土地面积约为6400平方公里、城乡建设用地超过3000平方公里来估算,开发强度已近50%。

然而,上海中心城区的容积率却并不高,平均只有2.0。相比纽约曼哈顿中城区CBD(中央商务区)的13.6平均容积率(曼哈顿广场净容积率为15)、东京丸之内的11.3平均容积率(东京站上盖地块净容积率为21),我们的土地资源利用效益差距还很大。

拿具体的地块来作比较,新天地商务区(约0.89平方公里)是上海高端商务楼宇最为集聚的区域之一,地区开发强度为2.84,地区内开发用地的平均容积率为4.7,其中商办建筑最为集中的单幅地块容积率为9.86。这一地区平均容积率和单幅地块容积率,均低于上述纽约、东京核心区的容积率。

一方面是高开发强度,另一方面是低容积率,形成所谓的“摊大饼”现象,这显然无法适应新的城市竞争要求。

上海人的传统早餐中,除了大饼,还有粢饭团。相比“摊大饼”的分散做薄,“捏粢饭团”体现的则是集聚做厚。黄浦区作为上海的“心脏、窗口和名片”,整个区域都属于CAZ(中央活动区)的范围,集中体现着上海的城市形象和核心功能。但是,黄浦区土地资源相对稀缺,总面积只有20.52平方公里(陆域面积仅为18.71平方公里),且区域建成程度相当高,有必要先于其他区域研究提高土地产出效率。

要坚持用改革的思路和办法破解制约高质量发展的瓶颈难题,为上海抢占全球城市体系的核心节点提供关键承载。这就要求我们在提高空间资源配置效率上下功夫,在土地高效利用方面努力挖潜。通过提高容积率等方式,在有限且具有宝贵价值的土地上,创造新的发展空间,吸引更多人才,进一步提升经济密度。

随着中心城区旧区改造的全面推进,未来在老城厢及周边区域将腾出一批优质的“大衣料子”地块。如何将这些地块打造成更加理想的空间,以此来发展城市核心功能,是研究提高土地资源利用效率的重要课题。很关键的一点就是,要重点聚焦旧改释放土地的功能定位和规划设计,创新推动资源二次高效率分配,因地制宜地进行更高容积率的空间资源开发利用,使有利于城区核心功能发展的各类要素更加集中。

同时,在保持建设总量不变的前提下,提高单幅地块容积率,从而节省出更多土地用于绿化、道路、广场、市政等公共空间和设施建设。

值得关注的是,提高容积率不能简单“一刀切”,而要做到既不唯“低容积率”,也不可不加选择地提高容积率,关键是从有利于发挥核心功能的角度来分类研究确定,与日照、建筑退界、建筑间距、周边环境关系等要素统筹进行考虑和综合施策,形成与城区发展阶段相适应、与产业发展水平相适应的规划导则。

此外,紧扣自身资源禀赋,加强产业结构调整升级,占据产业链高端和价值链核心,是与提高土地资源利用效率“携手”、共同提升区域经济密度的关键一招。二者联动,就能更好发挥中心城区的核心功能承载作用。

不是消极保守地“留”不是随心所欲地“改”

要留住城市历史文化基因和街区肌理,聚焦老建筑和风貌街坊的活化利用。一方面,营造更深厚、更具吸引力的人文环境;另一方面,着力破解历史建筑保护的各类问题,带动激发区域经济活力

以促进核心功能发挥为指针,科学保护利用并创新破解存量资产改造难题,通过城市更新,腾出新的发展空间

《城市的胜利》认为,保护一座城市就需要拆除其中的一部分。强调城市历史的传承并非简单的“保留”,而意味着来自城市物理上的过去,更被期望成为当下发展的新增长点以及未来记忆的产生点。

黄浦是上海土地面积最小的区,可谓“弹丸之地”。从历史建筑的存量来看,“双高”特征最为明显,历保区域与旧改区域高度叠合。

一方面,黄浦是优秀历史建筑和历史文化风貌区占比最高的区。不足20平方公里的陆域面积上拥有丰富多样、不可再生的宝贵资源,具体包括优秀历史建筑289处、不可移动文物539处以及外滩、老城厢、人民广场、衡复等四大历史风貌区,承载着上海700余年建城史和170余年开埠史,是上海城市之根、海派文化之源。这些是黄浦也是上海宝贵的“家当”。

另一方面,黄浦是二级以下旧里占比最高的区,在全市旧区改造任务最重。目前,还有各类旧式里弄房屋204万平方米,其中二级旧里以下房屋81万平方米。比如,外滩“第二立面”(即非临江的外滩建筑群)老建筑位置绝佳,广受全球高端企业青睐,但受到建筑本身层高、修缮成本投入等因素限制,市场化活化利用难度大。

因此,我们有必要在这样一片拥有丰厚历史文化底蕴的区域实施城市更新,积极探索新路,提出科学方案。市委书记李强同志提出,要充分考虑建筑肌理和原有风貌,处理好“显”与“藏”的关系,各种基础设施的完善必须严格遵循、更加凸显建筑本身的风格特质,现代的设施和功能要精巧地隐藏其中。据此,我们提出的思路是:

对法律法规有严格保护要求的建筑和风貌区要坚决“留”。这种“留”不是消极保守地“留”,而是要留住城市历史文化基因和街区肌理,聚焦老建筑和风貌街坊的活化利用。一方面,营造更深厚、更具吸引力的人文环境;另一方面,着力破解历史建筑保护的各类问题,带动激发区域经济活力。

在这方面,可借鉴国外的先进经验,探索城市更新的政策创新、机制创新,善于“无中生有”。比如,纽约中央火车站是地处黄金地段的历史文物,由于层高较低,修缮保护遇到了种种难题。纽约想到的办法是,把中央火车站上方的空间卖出去,同时将收到的钱用来设立基金会,确保火车站的不断修缮;卖出去的空间转移为容积率,作为补偿供开发商持有的其他建筑项目使用。

对其他大量老建筑和旧区要善于“改”。这种“改”不是随心所欲地“改”,而是以促进核心功能发挥为指针,科学保护利用并创新破解存量资产改造难题。要通过城市更新,腾出新的发展空间,促进商务、文化、交流集聚人气等功能复合,在传承过去的基础上实现未来的发展。

比如,目前重点推进的外滩“第二立面”功能置换工作,既是为了消除商住混合大楼存在的安全隐患,改善居住条件,更好地保护历史风貌和城市记忆,也是为了凸显外滩地区的高端服务功能优势。在推进过程中,如何使楼宇改造规范与老大楼保护利用实际相结合,如何通过创新完善政策和工作机制来突破瓶颈,是必须认真对待的。做好的话,将成为城市更新和风貌保护的一大亮点,将成为上海通过城市更新焕发新动能的亮点之一。

总之,中心城区的老建筑一旦更新盘活,必将成为促进城市高质量发展的有效载体。

病因不在“集聚”而在于管理不够精细化

挑战城市管理者的是,把密度提高后,怎么能治理得很好,使城市仍保持可承受性和舒适性

提高经济密度、提升管理精度、传递治理温度,让我们的城市成为人民群众追求更美好生活的有力依托

有观点提出,城市密度越高,必然导致承载力变弱,继而造成各类“城市病”,城市难以持续健康发展。《城市的胜利》也提到类似质疑——有一种说法认为,即使城市促进了经济的繁荣,但它们还是会让城市人口感到痛苦。那么,果真是这样的吗?

以新加坡为例,其国土面积为724.4平方公里,总人口564万,人口密度居全球前列。新加坡没有大自然慷慨赐予的粮食或淡水来源,甚至在上世纪60年代仍然是一片棚户区。然而,新加坡眼下成了人均国内生产总值居世界前列的国家。其中,主要得益于长期以来的法治建设与基础设施建设的互补。比如,通过立法征收交通拥堵费,破解交通拥堵问题;通过建立深层隧道污水系统,破解缺水难题。

由此可见,“集聚”提升了密度,但未必拉低承载力。挑战城市管理者的是,把密度提高后,怎么能治理得很好,使城市仍保持可承受性和舒适性。从新加坡及东京等国际一流城市的治理经验来看,既要精细化管理以提升城区承载力,又要创造良好通达、适于核心功能发挥的环境。

习近平总书记强调,城市治理搞得好,社会才能稳定、经济才能发展。提高城市治理水平,要在科学化、精细化、智能化上下功夫。我们创建国际一流的城市,就要有一流的治理。要思考进一步提高城市治理的法治化水平,聚焦公共政策的优化完善,形成符合城市核心功能发展的治理规划和决策。要坚持最高标准、最好水平,本着对城市负责、对历史负责的态度,对形态设计、功能定位、运营机制等作一揽子规划考虑,在环保节能和资源的循环利用、加快建设“城市大脑”智能化运用等方面进行积极探索,提升城市治理效能。

《城市的胜利》强调,我们城市的未来仍然是光明的。当前,上海经济社会发展站在新的历史起点上。我们研究城市发展的规律,就是要始终立足更高质量的发展,充分发挥上海在制度创新、先行先试方面的优势,精准施策,打造创新之城、人文之城、生态之城,着力提升城市能级和核心竞争力。

作为中心城区核心区的黄浦,需要肩负起在实践中率先探索的重任,为全市乃至全国提供更多提高经济密度、提升管理精度、传递治理温度的“黄浦经验”“黄浦样本”,让我们的城市成为人民群众追求更美好生活的有力依托。

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