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两险合并能否降低生育成本

2019年04月02日   14: 思想周刊/新论   稿件来源:解放日报  


■庄渝霞

日前,国务院办公厅印发《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》,要求遵循保留险种、保障待遇、统一管理、降低成本的总体思路,于2019年底前实现生育保险和职工基本医疗保险合并实施。为什么要进行两险合并?在“全面二孩”政策实施背景下,生育保险改革具有怎样的意义,又该如何进一步完善呢?

拓宽生育保险覆盖面

在生育保险与职工医疗保险合并之前,生育保险一直面临覆盖面难以拓宽的困境。尤其是“全面二孩”政策实施后,生育保险的覆盖面更是短板。到2017年,全国生育保险参保人数为19300.2万人,城镇职工基本医疗保险参保人数则是30322.7万人,两险合并显然有利于拓宽生育保险覆盖面。同时,参保人数增加,还有利于化解生育保险基金收不抵支等问题。

但是,两险合并并非一劳永逸,仍会面临部分企业不愿缴纳以及非正规就业者无法享受生育保险的局面。之所以如此,根源在于生育成本。生育成本并不仅仅指产假和生育津贴等显性成本,而且包括实施劳动保护、招聘临时替工带来的不便与额外支出,以及女性劳动率降低的影响。在生育保险这一险种仍然保留,只是生育保险待遇由职工医疗保险渠道进行列支的情况下,生育的各类成本仍然要由企业来承担。这对一些小微企业来说,算得上是一笔不小的成本开支。

未来推进生育保险改革,建议进行分散生育成本的制度设计。在这方面,可适当参考部分发达国家的做法,采取“企业+个人+政府”三方共同担负的做法。以德国为例,雇主是要按雇员的工资总额11%缴纳生育保险基金,受保人的缴费率一般占据工资收入的7%,政府同时给予适当补贴。在英国,生育保险基金由受保人、雇主和政府按照征缴比例共同缴纳。为了促进企业更多吸收女性员工,不少国家还出台相关政策,规定根据享受产假员工的人数对企业进行减税或者返税。

坦率地讲,现有的劳动保护、生殖健康、生育保险等制度安排,往往过于聚集在女性群体身上。一些欧洲国家的实践证明,促进女性发展和社会性别平等取向的家庭政策,更有利于鼓励生育。这种家庭政策鼓励丈夫积极承担照料子女和家务的责任,从而降低女性生育的机会成本。

比如,卢森堡、荷兰、爱尔兰、意大利的父母假,分别为12个月、6个月、6.5个月、11个月。其中,至少有一半的休假期限必须由父亲使用,且强制规定不可转让。赋予男性同等育婴权利的做法,具有妇女全面发展的前瞻视角,有利于改变“男主外女主内”的传统家庭模式,有利于促进家庭内部和就业领域的性别平等。

保障就业领域的男女平等

生育保险政策出台的宗旨是为了保障女性的生育、健康和就业权益,是我国生育制度安排中的一项重要内容。但是,光有生育保险改革还不够,还需要进一步厘清与其他生育制度安排的关系。

在我国,有关生育的一系列制度涵盖计划生育保障、劳动保护、生育保险、生殖健康等。这些制度之间往往有所交叉有所侧重,需要进行剥离整合。系统化的生育保障体系必须高度重视女性的健康权、生育权和就业权三者的统一。

一要继续做好生育保障。在延续原有政策有效性的基础上,探索新的生育配套服务,加强完善对生育手术并发症治疗、失独保险、0至3岁婴幼儿公共托育等一系列政策安排。

二要构建生殖健康体系,推进生殖健康公共服务均等化,特别要关注女性流动人口生殖健康状况。

三要进一步规范劳动保护,重视健康保护、就业保护与非歧视原则,积极推动相关法律法规的出台。比如,早在1970年和1975年,英国就分别出台了《同工同酬法》和《反性别歧视法》,以保障就业领域的男女平等;瑞典在1980年通过了《反就业性别歧视法案》,对劳动力市场上歧视女性的行为进行制裁。

四要加强对生育保险政策的评估。例如,政策在健康和就业保障方面的成效到底如何?产假多长最为合适?生育津贴补给率多少较为合理?生育保险基金缴纳率如何确定?产假期间工作保护如何落实?这些都需要进行社会调查、访谈和深入研究,并认真借鉴其他国家的成功经验。

同时,生育制度涉及面广,与诸多社会民生政策有交叉重合之处,会产生大量数据。从科学制定政策的角度来说,在大数据时代,有必要运用先进的技术手段,加强对生育数据的动态监测,科学收集女性生育前后就业率、就业形式、工资、经济收入、返回劳动力市场时点及比例、工作保护等数据,进而评估生育保险政策出台前后女性劳动力市场参与所发生的变化。

此外,还有必要结合我国国情,加强对家政服务者、临时工、小时工等非正规就业者享受生育津贴缴纳机制的研究。对于没能享受到生育津贴的其他未就业成员,建议设立生育补助金,起到兜底子、广覆盖的效果。

总之,系统化的生育保障体系不可能一蹴而就。它是基于妇女全面发展的视角,保障生育、健康、就业等各项权益的一个综合体。从这个角度来看,《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》出台,只是一个好的开端。建设“健康中国”,还需根据人口、劳动力市场和经济社会的变化,及时调整完善生育政策,作好相关配套制度改革。(作者为上海社会科学院副研究员)