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“重心下移”并非任务简单下派

2019年04月02日   13: 思想周刊/观点   稿件来源:解放日报  


■容志

日前,中共中央办公厅下发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》,明确今年为“基层减负年”。可以预见,基层行政管理方式将迎来一系列调整与变革。

构建简约高效、权责统一、富有活力的基层管理体制,夯实国家治理体系和治理能力的基础,对于中国这样一个人口众多、国土广袤、区域差异较大的大国来说是非常重要的。党的十八大以来,围绕推动社会治理重心向基层下移,各地开展了包括机构改革、街道体制调整、加强社区建设等在内的一系列变革与创新,提高了基层政权的整合统筹能力。

但是,一些地方的政策执行过程中也存在机械化、简单化倾向,将“重心下移”想当然地理解为责任和任务的下派,把各类公共管理、公共服务和公共安全事务一刀切、一股脑地甩给街镇和居委。同时,为了达到治理绩效,又辅之以各类考核、督办和检查,甚至动辄“一票否决”。

由此,基层政权组织的属地责任和工作要求急剧膨胀,与之相伴的各类“文山会海”“报表材料”和“巡查检查”也纷至沓来。在单一制国家结构形式中,基层本来就是权力最小、资源最少的一个层级。当任务与职责超过其组织承载力时,“不堪重负”就成了必然之痛。这不仅造成各类形式主义乱象,也制约了基层治理能力。

破解这一难题,关键要处理好几对关系:

一是集中统一和科学分工的关系。

具有规模效应的服务和事务,宜放在高层级政府层面;具有地区特色甚至要根据具体对象“定制”的服务和事务,则应充分授权和放权给基层政府。这样就能节约成本、体现效率,将集中与分散、共性与特色有效结合起来。

对城市治理而言,尤为需要形成职责法定、运行高效、成本经济、搭配合理的内在结构,以保证基层政权履行与其位置和能力相匹配的职责。在这个结构中,四级主体的职责是互补的,而不是相同的;是分工的,而不是重叠的。上下级政府在宏观和微观、综合与专业、基础与高端上有明确区分,并且职责与权力、资源相匹配,从而改变“上下对口、机构统一”的职责体系。

比如,将基本公共服务、重大基础设施的建设和维护、重点应急单元的管理等明确界定为市级层面职责,将区域经济发展、地区更新改造、市场秩序监管、环境综合治理等明确界定为区级层面职责。这样做,可以让基层专注于与辖区内民生相关的社会管理、公共服务和社会建设事务,有助于避免基层陷入“小马拉大车”的超负荷运作困境。

二是专业管理和属地管理的关系。

“条”和“块”之间互相区别,也互相联系。如果形成“条条专政”,不仅导致任务下派、考核繁多,而且“条”与“条”之间出现互相扯皮、推诿塞责还会增加属地协调的困难。因此,在重心下移的过程中,同时要在两个方向上理顺条块关系。

纵向上,要防止“一放了之”的倾向,即将市政府、区政府各职能部门的职责和棘手问题简单下放给街道等基层政权组织。横向上,要提高“块”对“条”的组织、动员、考核、监督能力,加强属地管理主体对辖区内社会治理和公共事务的统筹、协调功能,克服各自为政、各管一摊的“管理缝隙”和“管理碎片”。实践充分证明,基层被赋权增能了,权责不符、人岗不适的痛苦也就减少了。

三是政府治理与社会共治自治的关系。

当资源和能力向政府管理一边过分倾斜时,社区面貌和秩序可能更光鲜亮丽,但也会面临高昂的行政成本以及“看客式”的社区居民。反过来说,管理重心的下移如果辅之以社区自治资源挖掘,那么社会活力就会得到激发、社会空间就会得到拓展,社区治理能力就能随之上升。

新时代,有必要进一步配强社区工作队伍,选拔和任用好基层领军人物,增强居委会组织开展社区协商、服务社区居民的能力,并在社区事务协商和公民参与过程中培养居民群众的协商意识,帮助他们掌握协商方法、提高协商能力,进而推动形成社区共治协商机制,使群众的事情通过协商和民主的方式由群众自己解决。在此情形下,基层组织和干部的负担也就自然减轻了。

(作者为上海师范大学行政管理系主任、教授)