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自贸试验区的大小有何讲究

2018年05月22日   14: 思想周刊/新论   稿件来源:解放日报  


  ■尹晨

  中国的自贸试验区域承担了为国家全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验的重任,是新时期改革开放系统性先行先试的“试验田”。日前,党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区的消息,引发舆论热议。相较于此前挂牌的几个自由贸易试验区来说,海南全岛面积达到3.5万平方公里,显然是一个“更大”的自由贸易试验区。那么,如何看待自贸试验区的大小?
  自贸试验区的面积较小,试验后果相对可控。就像邓小平同志在1992年南方谈话中提到的,经济特区搞试验“对了,放开;错了,纠正,关了就是了”。区域小,哪怕试验失败,影响也有限,因此更应该“大胆闯、大胆试”。同时,区域比较小,进行物理隔离或电子隔离也比较方便,便于在实施“二线有效管住”的基础上推进“一线完全放开”。区域比较小,还有助于集中资源和政策,使其聚焦在主要试验目标上进行探索,进而将试验做深做精。
  但是,小也有小的难处。目前,我国的自贸试验区大多建设在比较成熟的功能区,基本上是国家级开发区、高新区或综保区等。由于区域有限,能够用于新引进项目的可利用土地资源就更加紧张,因而用地规模大的项目(特别是制造业项目)往往很难落地。区域比较小,居民就有限,区域内市场规模总体有限,一些仅限于区域内开放的服务业就难以落地。
  同时,区域比较小的成熟功能区,商务成本偏高,也会影响外资项目的落地。没有项目落地,自贸试验区对外资产业开放的压力测试就难有实质性结果,对国家负面清单改进的贡献也就有限。如果还分割成若干片区,“碎片化”就会更加严重,片区之间较难形成协同和共振。此外,一些自贸试验区片区是从一个完整行政区域里划出的一块,形成人为割裂的“孤岛”,甚至出现一街之隔的两家企业面临区内区外政策“两重天”的差异。这也是值得注意的一个现象。
  另一方面,自贸试验区扩容,自然有扩的好处。区域大,可用土地资源相对充裕,基础设施完善和商务成本降低的潜力就大,有利于吸引一些大规模的项目落地。区域大,还有利于在一个完整的行政区域和治理框架内进行改革开放的先行先试,有利于进行系统集成的机构改革和制度创新,探索整体治理体系和治理能力的现代化。如果进行科学的规划,更有利于在一个大的地域范围内实现资源的充分流动和优化配置,有利于代表国家参与全球竞争,提升在全球价值链中的地位。
  当然,区域变大,也有大的难处。特别是,试验任务重,对理念、智力、人力、财力的总体要求更高,可能会形成比较大的供需缺口。在内部,还可能出现参差不齐的问题,有些区域侧重创新的探索,有些区域则还要补齐短板。此外,政府管理层级也会拉长,治理体系和治理能力的现代化将面临更多挑战;风险防控压力可能变大,尤其是要注意防范系统性风险及其衍生影响。
  那么,如何更好地处理自贸试验区域大和小的关系呢?自贸试验区承担政府职能转变、贸易便利化、投资便利化、金融开放与创新、法制环境完善、营商环境改善等诸多任务,应该放在比较大的区域内开展系统集成的探索和试验。就此而言,海南全岛建设自贸试验区有利于发挥整体优势,进行更加大胆和全面的压力测试,推进改革创新。现有的自贸试验区,在条件具备的情况下也应该扩容,将探索和试验推进到更大的区域范围内。例如,上海自贸试验区是否可进一步扩至浦东新区全境,从而推动进行“面上探索”?
  自由贸易港是探索建设世界最高水平的开放形态。建设中国特色的自由贸易港,总体上应采取逐步探索、稳步推进的路径。自由贸易港的建设比较适宜放在有限的区域范围内,聚焦最重要的领域,对标国际最高标准和最开放水平。这样的试验可称之为“点上突破”。
  自由贸易港与自贸试验区点面结合、港区联动,有助于同时发挥点的“小”优势和面的“大”优势,并有效抑制“大”和“小”的难处,进而将自贸试验进一步深化和发展,推动形成有层次、立体化的全面开放新格局。
  (作者为复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长)