2018-05-22 星期二
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中央和地方机构改革需确保协同

2018年05月22日   14: 思想周刊/新论   稿件来源:解放日报  


  ■郭庆松

  全国“两会”之后,中央和国家机关的改革全面铺开,速度、力度、进度都已呈现出来。省级党政机构改革有两个时间节点需要遵循——9月底前上报方案,年底前基本到位,与中央和国家机关机构改革完成时间基本同步。省以下党政机构改革的落实,时间上仅比中央和省级党政机构改革晚3个月,体现了全国一盘棋、时间联动性的特点

  日前,中央全面深化改革委员会第二次会议召开,审议通过《关于地方机构改革有关问题的指导意见》,明确提出统筹抓好中央和地方机构改革,周密组织地方机构改革,使中央和地方机构改革在工作部署、组织实施上有机衔接、有序推进。这意味着地方机构改革正式进入实质性启动阶段。
  中央和地方机构改革的衔接、推进,关涉改革的整体效应和全面效果。习近平总书记指出,改革越深入,越要注意协同,既抓改革方案协同,也抓改革落实协同,更抓改革效果协同,促进各项改革举措在政策取向上相互配合,在实施过程中相互促进,在改革成效上相得益彰。从协同性角度来看,地方机构改革需要切实抓好方案协同、落实协同、效果协同。

  要抓紧启动、压茬推进

  一般来说,改革方案的周密程度、实化程度、细化程度、操作性强弱,往往成为改革能否顺利推进的决定性因素。不同类型改革方案之间的相互关照、彼此拉动,是整个改革能否协调推进的有效抓手。其中,既包括各类改革方案形成过程的协同,也包括各类改革方案所涉及内容的协同。
  本轮党和国家机构改革的总方案是党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。前者是统领性的,主要就深化党和国家机构改革的必要性、指导思想、目标、原则以及重大领域改革进行原则性约定;后者涉及党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构、行政执法体制、跨军地、群团组织、地方机构等领域的改革设计思路和操作办法。
  在此基础上,还分别出台《国务院机构改革方案》、各类地方党政机构改革方案以及全国人大、全国政协、国家监察委员会、跨军地改革等其他各类改革方案、改革举措。这些改革方案、改革举措,是细化的方案。所有改革方案、改革举措,共同组成本轮党和国家机构改革的方案体系。
  改革方案所涉及内容的协同,还具体表现在地方等改革方案、改革举措中有关机构设置、改革事项要与中央有关机构改革要求的相互关照、协同配合上。
  比如,中央全面深化改革委员会第二次会议明确提出,地方机构改革要抓紧启动、压茬推进,要全面准确贯彻落实党中央关于机构改革的部署要求,坚决维护党中央权威和集中统一领导,确保上下贯通、执行有力;要加强对机构改革工作的领导,统筹研究机构改革方案制定和组织实施。
  又如,省(区、市)党委职能部门和政府组成部门总体上要同中央和国家机关机构对应,在此基础上,各地可以根据本地经济社会特点和工作需要因地制宜设置相关机构。显然,这些关于地方机构改革及其方案的要求,体现的是改革方案内容的协同。

  几个重要时间节点

  落实是工作的着力点,也是工作成败的关键所在。改革是一场革命性事业,进入深水区的改革落实是将这场革命性事业进行到底的关键所在,进入深水区的改革落实协同则是将这场革命性事业进行到底的重要方法论。改革落实协同既包括时间上的前后联动,也包括层级上的上下呼应,还包括实施中的左右关照。
  从时间来看,有几个重要的时间节点安排较好地体现了前后联动:
  一是中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。全国“两会”之后,中央和国家机关的改革全面铺开,速度、力度、进度都已呈现出来。目前,32个新组建或重新组建部门和9个职能划转较多的部门,均制定了组织实施工作方案并报批; 应集中办公的32个新组建或重新组建部门中,有31个实行了集中办公;应挂牌的25个新组建或重新组建部门中,有24个挂了牌。
  二是省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批,在2018年年底前机构调整基本到位。这就是说,省级党政机构改革有两个时间节点需要遵循——9月底前上报方案,年底前基本到位,与中央和国家机关机构改革完成时间基本同步。
  三是省以下党政机构改革,由省级党委统一领导,在2018年年底前报党中央备案,所有地方党政机构改革任务在2019年3月底前基本完成。可以看出,省以下党政机构改革的落实,时间上仅比中央和省级党政机构改革晚3个月,体现了全国一盘棋、时间联动性的特点。
  从层级来看,改革涉及三个层级,体现了上下呼应的特点。一方面,下级机构的改革方案需报上级机构审批或备案。另一方面,赋予省级及以下机构更多的自主权。比如,允许地方根据本地区经济社会发展实际,在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能;体现地方特色的改革方案按程序报批后即可组织实施,体现了尊重地方实践的要求。
  从实施来看,既强调党中央的统一领导以及党委和政府的主体责任,发挥统筹协调、整体推进、督促落实的作用,又要求涉及机构职能调整的部门要服从大局,确保机构职能等按要求及时调整到位,不允许搞变通、拖延改革。
  特别是,中共中央办公厅还下发通知,要求严格遵守政治纪律、组织纪律、机构编制纪律、干部人事纪律、财经纪律、保密纪律等;中共中央纪委印发通知,要求各级纪检监察机关坚决贯彻党中央决策部署,严肃查处改革中的违纪行为,以严肃问责推动改革主体责任落实,保证深化党和国家机构改革顺利进行。这一系列举措和纪律要求,体现了本轮党和国家机构改革实施中的左右关照。

  “让地方办更多的事情”

  即将正式启动的地方机构改革,不仅追求地方机构改革自身的预期成效,也追求与中央和国家机构改革等关联型改革的成效相互交融、相得益彰,共同回答“建设一个什么样的适应中国特色社会主义新时代要求的党和国家机构职能体系和怎样建设这个机构职能体系”课题。
  本轮党和国家机构改革的目标导向是推进国家治理现代化。国家治理现代化的基本表现形式是,多元主体的国家治理者善于运用法治思维和法治方式、熟练运用民主思维和民主手段治理国家和社会。
  从机构改革的角度推进国家治理现代化,地方机构改革不能也不应该“缺场”。因此,要赋予省级及以下机构更多自主权,允许地方因地制宜设置机构和配置职能;严格各级党政机构限额管理,强化编制管理刚性约束,着眼于服务方便人民群众、符合基层事务特点,构建简约高效的基层管理体制,等等。这就是要发挥地方机构改革在推进国家治理现代化中的积极作用。
  坚持以人民为中心的“人民至上论”、“人民幸福论”,不仅是习近平新时代中国特色社会主义思想的价值追求,也是本轮机构改革推动解决我国社会主要矛盾的必然要求,体现了改革效果协同的另一种价值追求目标。以人民为中心的发展思想,需要有落地的手段。其中,旨在完善机构设置和职能配置的机构改革是必不可少的。
  从中央和国家机构的改革举措来看,为满足人民对更高水平的物质文化生活新需要而优化了党和国家机构的教育文化、就业收入、医疗卫生、社会保障等职能,为满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需要而强化了党和国家机构的民主保障、法治建设、市场监管、社会治理、生态保护等职能。
  接下来的地方机构改革,更需要把以人民为中心的发展思想落到实处。因为地方、基层离人民最近,与群众更直接,发挥地方的积极性更重要。正如毛泽东同志在《论十大关系》中所指出的,“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情……有中央和地方两个积极性,比只有一个积极性好得多”。
  (作者为中共上海市委党校副校长、教授,上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副主任兼秘书长)