2017-09-11 星期一
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行政负责人出庭应诉是“作秀”吗

2017年09月11日   解放周一11: 公事   稿件来源:解放日报  


  ■本报记者 陈琼珂

  “行政负责人出庭是做给老百姓看的,能有什么实质意义?”
  “领导工作那么忙,如果都去开庭,工作还怎么做?”
  “领导又不是学法律的,出庭说错了话不是弄巧成拙?”
  ……
  为解决行政诉讼过程中老百姓“告官不见官”的现象,今年5月1日实施的《行政诉讼法》明确规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”面对这样的新制度,行政诉讼参与各方有些什么话讲?

  行政负责人出庭应诉率偏低

  近日,本市一家基层法院发布的行政审判白皮书中提及,该区的行政诉讼案件数量持续增加,但行政负责人出庭应诉及和解率双双下降,出庭数量下降一半,“如果姿态消极,和解率必然减少。”白皮书建议区内行政机关制定和完善行政机关负责人出庭应诉相应的激励、惩戒措施,将行政机关负责人出庭应诉的考核机制落到实处。
  上海在行政首长出庭应诉方面一直未停止探索脚步。2005年至2008年上半年,全市法院共审结一审行政案件6294件,行政机关败诉率为8.9%;2008年至2012年,全市法院共受理一审行政案件9976件,审结9887件,同比分别上升7.3%和5.9%,行政机关败诉率为6.1%,2008年至2012年市、区(县)两级行政领导出庭应诉741人次。其中,2010年全市法院审理的行政诉讼案件中,144件由行政领导出庭应诉,同比上升26.3%。有统计显示,全市行政诉讼案件呈现的一种趋势是:案件数量和行政首长出庭率同时上升。
  在行政诉讼法修改之前,本市一些区县已经出台了促进机制,将“一把手”出庭应诉作为政府对职能部门的考核指标之一。例如,黄浦区出台规定,全区所有行政机关遇到的第一起行政诉讼,行政机关领导都要出庭应诉;闵行区法院在送达应诉材料时,一张“行政领导出庭应诉商请函及回执”会送到“一把手”案头,以督促他们出庭。然而,法律没有硬性规定,法院也没法强制领导们必须出庭,有时法院开会沟通,在座的领导们纷纷点头支持,可通知他们出庭时,却往往得到这样的答复:“工作太忙,还有会要开,等有时间再去。”从全市的情况看,中心城区的情况较好,郊区的领导普遍比较“羞涩”。
  本市的“民告官”案件中,行政机关负责人出庭应诉的案件约占一成多。去年3月1日起实施的《关于本市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理的指导意见》,将行政机关负责人行政诉讼出庭应诉和旁听审理,纳入市和区、县政府依法行政目标考核体系。然而,行政负责人的出现频率还是偏低,即便出庭,行政负责人一般选择少开口或者低头不语。记者曾旁听过一起“民告官”官司,被告行政机关负责人全程一言不发,低头认真记录,任由代理人与原告唇枪舌剑。

  每次出庭都是一堂教育课

  一位资深行政法官统计过10年来全市行政诉讼案件的趋势,案件数量和行政首长出庭率同时上升,行政机关的态度已经由最初的消极对待转变为积极参与,一些区县曾经把首长出庭当成一项重要的考核内容,出庭应诉官员的人数越来越多、级别越来越高。2010年的一起行政诉讼中,市政府法制办主任、正局级干部刘华亲自出庭应诉,去年,时任黄浦区区长也出席庭审。
  然而,一些领导对出庭应诉却有着自己的理解,一些观念让他们不肯出现在法庭上。
  第一种观念认为,出不出庭不会影响判决结果,这只是一个形式问题,出庭与否并不能从根本上改善行政机关的作风,反而有“走秀”之嫌。
  上海三中院行政庭庭长张文忠认为,“行政负责人出庭应诉不是作秀,是实实在在解决行政争议。行政负责人出庭应诉就是要赢得当事人的信任,减少导致己方被动的因素。”上海政法学院教授杨寅也认为,“制度变革总是一点一滴地进行的,指望一蹴而就地改变现状,往往只能是一厢情愿,而行政首长出庭应诉制度就可以说是这样的一个点滴进步的过程。”
  还有一种观念认为,领导不一定是法律专家,说错话出丑了怎么办?打官司输了更没面子。
  浦东新区建交委副主任吕雪城坦言,“每次出庭都是法治教育课,法庭是其他场合无法替代的法治教育场合,参加多次旁听不如自己在法庭上接受一次教育,对法律的理解更透彻。我们的诉讼主要涉及动拆迁和征收,我们主要考虑地方的法规体系,法官的考虑更为全面,可以促进本机关依法行政水平的不断提高,有利于行政环境的优化。新行政诉讼法实施后,我们对行政负责人出庭应诉作出了要求,应出尽出。”
  杨寅教授认为,要求行政机关负责人上法庭是对当事人诉权的保护和尊重,影响深远。负责人出庭不仅是告官,而且是见官,有利于矛盾化解。领导不仅要出庭,更要应诉,而不是仅仅作为一个符号出现在法庭上。行政机关应当以积极的态度应对行政诉讼法修改后对负责人出庭应诉的新要求,加强负责人出庭应诉的贯彻落实,纳入目标考核或领导述职中去。行政机关负责人出庭应诉彰显出对司法机关的尊重,能够在法院的主导下就行政争议的解决达成广泛共识,有利于化解行政机关与行政相对人的矛盾,进而成为弥合官民裂痕、凝聚社会共识的制度平台。

  行政负责人出庭应诉是原则

  新行政诉讼法降低了行政诉讼的门槛,进入法院的案件越来越多。有人提出,行政案件越来越多,领导哪有那么多时间精力出庭?的确,要求行政负责人在每一起案件中都出庭并不现实。实践中又该如何操作?
  首先需要明确行政机关负责人的范围是什么。新行政诉讼法司法解释明确,行政机关负责人包括“行政机关的正职和副职负责人”,行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。也就是说,行政负责人出庭应诉是原则,不能出庭是例外,如果不能出庭,应当委托相关工作人员。那么,领导应该在哪些案件中出庭?
  以浦东新区为例,去年该区涉及房屋土地的案件有140多件,案件数量太大,全部由行政负责人出庭不现实。浦东新区政府法规处处长袁媛认为,应该对案件有所选择,从促进行政纠纷化解的角度确定一个合适的比例。在具体案件中,对于事关全局的案件,建议正职领导出庭,属于各个条线的建议副职出庭。
  在不同的行政部门,内部正职和副职出庭应诉的事项应当进一步明确。相对而言,分管具体工作的副职应诉的比较多。以闵行区法院审理的行政案件为例,领导出庭率已经从前些年的10%提升到40%,一把手也有,譬如区人保局局长连续多年在当年的首案中出庭。
  此外,新行政诉讼法相关司法解释规定,行政机关负责人不出庭的要说明理由。那么,什么样的理由是正当的,什么理由不正当?对于“委托相应工作人员”的规定,是指本单位具体作出行政行为的人员,还是其他人?这些都应该细化。
  “党委要配公职律师,政府要配法律顾问,法治队伍的建设要抓紧。”杨寅教授认为,现在一方面要求大量的负责人出庭应诉,班子里又没有一个学法律的,这与组织机构的干部考核和法治政府的建设不协调,政府班子里至少要有一个学法律的。新的行政诉讼法亮点不少,但实施起来并不顺畅,这并非法条本身或法院的问题,而是系统的问题。