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这个“官告官”的法律保障制度,还有哪些方面需要进一步完善
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来源:上观新闻 作者:练育强 2017-12-01 06:07
摘要:行政公益诉讼制度还需从哪些方面予以完善

十九大报告在“健全党和国家监督体系”中明确提到 “要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子”,而2014年的中共十八届四中全会报告《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中规定的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,应是党和国家监督体系中的关键一环,其针对的就是行政机关违法行使职权或者不依法履行职责的行为。

 

何谓行政公益诉讼

 

我国现行《行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这明确规定行政诉讼的前提是原告的合法权益收到了侵害,如不涉及其自身的合法权益,则无法提起行政诉讼。

 

现实实践中,还存在着一些由于行政机关违法失职等行为造成的诸如环境的污染、国有财产的流失、市场竞争公平秩序的肆意破坏、食品药品的粗制滥造等现象,在传统的以原告的“合法权益”受到侵害这一主观诉讼的诉讼框架内是无法解决的。因此,基于对公共利益破坏司法救济的必要性的认识,公益诉讼制度的建立就成为了当务之急,尤其是行政公益诉讼制度的建立就变得刻不容缓。

 

对于行政公益诉讼,有广义与狭义之分。区别的关键是是否将追求个人利益保护排除在公益诉讼之外。对此,笔者思考的不是是否要将保护个人利益的主观诉讼排除之外的问题,而且哪类主体能够提起行政公益诉讼的问题,即是否是公民、法人或者其他组织不受限制的都能够提起行政公益诉讼的问题?显然,制度不能如此设计,这必然会导致大量的滥诉行为的发生,从而会侵占和损害有限的司法资源。

 

因此,对于提起行政公益诉讼的主体必须要进行限制。检察机关作为宪法明确规定的法律监督机关,其提起公益诉讼制度是顺理成章之事。这也是为什么中共十八届四中全会决定中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的原因所在。为此,2017年6月27日《行政诉讼法》的修改也是立足于这一思路,其在第二十五条增加一款作为第四款:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

 

检察机关提起公益诉讼的现状与障碍

 

早在上个世纪90年代,检察机关就探索提起公益诉讼制度。作为正式制度的探索,检察机关提起公益诉讼制度渊源于中共十八届四中全会的决定。随后,2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。2015年7月1日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》则是检察机关探索提起公益诉讼制度的法律基础,其授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展试点。

 

不容否认,两年的试点中,取得的成绩是显著的,但是存在的问题也是不容忽视的:

 

第一,能否直接从《宪法》和《人民检察院组织法》中关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”中得出检察机关具有针对行政机关的一般法律监督权?现行有效的1979年制定的《人民检察院组织法》和1982年制定的《宪法》第一次在宪法层面上明确规定了检察机关的性质是“国家的法律监督机关”。但是在具体条文中,即《人民检察院组织法》的第五条中却取消了检察机关实施一般法律监督的职责(职权),保留了人民检察院行使的其他职责(职能)。

 

第二,《行政诉讼法》在第二十五条中增加一款作为第四款以明确检察机关提起行政诉讼的主体资格能否解决实践中存在的问题?在两年的试点实践中,在诉讼实践中,出现了检察机关在法庭上的地位、举证责任、撤诉等诸多问题。

 

就检察机关在法庭上的地位问题,即检察官在法庭上是以原告身份还是公益诉讼人的身份出庭的问题?并由此引申出了出庭检察官是否需要出具检察长授权委托书的问题? 能否以传票方式告知检察机关的问题? 检察机关认为在公益诉讼中法院裁判错误的,应当是进行“上诉”还是“抗诉”的问题?

 

就举证责任而言,是遵循传统的行政诉讼中行政机关就作出的行政行为承担举证责任,即被告要对作出的行政行为的合法性进行证明,还是由于检察机关的国家机关的身份实行谁主张谁举证的规则?

 

而就撤诉而言,《行政诉讼法》第六十二条规定,“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的,或者被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定”,对此的考虑是基于防止行政机关对于原告施压而规定原告的撤诉需要法院裁定,显然,检察机关不存在受到行政机关的施压问题,那么其撤诉还需要法院批准吗?

 

完善检察机关提起公益诉讼的举措

 

随着检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内的展开,制度和实践中的障碍要尽快排除,为此需要从以下三个方面推进。

 

第一,通过《人民检察院组织法》的修改以明确检察机关的一般法律监督权。应充分利用修法机会,明确规定检察机关的一般法律监督权。

 

第二,尽快启动《公益诉讼法》的制定。我国现行的《行政诉讼法》中的基本原则、管辖制度、原告资格、举证责任、判决类型等制度的设计都是立足于“民告官”,即原告是公民、法人和其他组织,其与行政机关的地位处于不对等的状况。而检察机关提起行政公益诉讼制度则是“官告官”。显然,只是在“民告官”制度上修改一、两个条文是无法解决“官告官”在实践中存在的诸多问题的。因此,应尽快启动《公益诉讼法》的制定,以明确这一制度的原则以及具体实施规则。

 

第三,加强公益诉讼理论研究。检察机关提起行政公益诉讼制度是一项全新的制度,是探索权力的制约与监督的新探索,没有先例可循。因此,必须要加强理论研究,在受案范围、检察官的地位、举证责任、判决类型等方面都要提出可行的理论指导。2017年8月30日,由华东政法大学与上海市人民检察院联合组建的“公益诉讼研究中心”是开展理论研究的很好的平台,并且这一平台可以确保理论研究不会偏离实际。

 

第四,大力培养一批专业检察官队伍。检察机关提起行政公益诉讼的有效开展离不开高素质的检察官队伍。为此,必须加大对提起公益诉讼检察官的培养,促使检察官尤其是青年检察官结合实务工作进行深层次的思考,提高理论水平和实务能力,从而保证提起行政公益诉讼的质量与数量。


作者单位:华东政法大学法律学院

文字编辑:王多 图片编辑:邵竞
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