全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。党的十九大报告把坚持全面依法治国确立为新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要内容，并对推进全面依法治国提出了明确要求，其中最主要的，就是必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各个方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

习近平同志指出：走什么样的法治道路，建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。在现代政治国家，政党对国家法治的领导和影响是普遍存在的政治现象。法律的基本功能，就是协调利益关系，维护和保障公民权利。当代社会的特点是利益主体多元化，利益关系多极化，利益需求多样化。在这种不同的利益关系分化的背景下，法律的制定和实施必然会受到各种利益关系的影响。西方国家的政党是利益集团的代表，在政党主导下的议会，立法的过程实际上就是通过立法行为协调整合不同的利益关系的过程。但由于政党自身利益的限制，使得这种利益关系的博弈和碎片化利益的整合，无论是立法，还是司法，实际上都是在利益集团操控之下实现的形式上的利益关系的平衡，其结果，是用形式上的正义掩盖了实质上的非正义，用形式上的“程序公正”损害了实体上的公平正义。

但在中国，作为执政党的中国共产党不是哪个利益集团的代表，而是最广大人民群众利益的代表。《党章》明确指出：“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。”共产党是人民群众利益的代表者，又是人民群众的领导者。所谓领导，归根到底，就是领导人民群众去实现他们自身的利益。共产党就是为了人民的利益而存在和发展的，党的十九大报告提出的“坚持以人民为中心”，就是这种利益关系的真实写照。在中国，党对依法治国的领导，就是对社会主义市场经济条件下多元利益关系的协调与整合，画出最大同心圆，实现社会的公平正义，这也是中国特色社会主义法治的最本质的特征，是实现依法治国的根本保证。

党对依法治国的领导，是通过特定的功能和路径实现的。要实现全面依法治国，深化依法治国实践，把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各个方面，首先应当充分认识党对依法治国领导重要意义和主要功能。具体来说，党对依法治国的领导主要是通过三个方面的功能体现出来的。

一是主导引领功能。中国的法治建设的进程，是由党决策和主导的。党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。根据中共中央的建议，1999年宪法修正案在宪法第5条增加了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”在其后历次党代会的报告中，都对依法治国的进程作出了总体规划。党的十六大提出，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大提出，依法治国是社会主义民主政治的基本要求，强调要全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届四中全会专门作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对社会主义法治国家建设进行了顶层设计，明确了建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、抓手等关键性问题。正是在党的主导和引领之下，中国的法治建设才取得了举世瞩目的成就。十九大报告提出成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导，也正是基于这一功能的实现。因此，坚持党对依法治国的领导，应当充分认识这种主导引领功能的重要意义。

从中国法治建设的实践而言，实现党对依法治国的主导和引领，首先要坚持党总揽全局，统筹依法治国各个领域的工作，确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各个方面。而这个总揽全局、牵引各方面的总的抓手，就是建设中国特色社会主义法治体系。这个法治体系的基本内容是两个“形成”：一是“形成”国家法体系，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系；另一个是“形成完善的党内法规体系”。显然，这一目标只能在党的主导和引领之下才能实现。

其次，要实现党对依法治国实施步骤的主导和引领。全面依法治国是一项系统工程，不能一蹴而就，而是应当分阶段、分步骤进行；从法治实施的内容而言，也是应当围绕党的大政方针和总体决策，不断推进。例如，当代中国法治实施，首先是要树立宪法权威，健全宪法实施和监督制度。在这方面，党的十八届四中全会明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，并且要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”；党的十九大报告进一步提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。通过有计划、有步骤的推进，引领和规范宪法和法律的实施工作。

二是统筹协调功能。依法治国是一项全局性的工作，需要靠执政党的统筹协调来加以推进。从总体上看，这种统筹协调功能主要体现在三个方面：

首先，对依法治国工作布局的统筹协调。建设社会主义法治国家的整体工作布局，要求统筹协调两个层面的工作：一个是要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，另一个是要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。就前者而言，依法治国、依法执政、依法行政是一个有机联系的整体，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是新的历史条件下我们党执政的基本方式；依法行政是法治状态下政府行为的基本原则和基本方式；三者具有内涵的统一性、目标的一致性、成效的相关性，必须彼此协调、共同推进、形成合力。就后者而言，法治国家、法治政府、法治社会建设相互联系、内在统一，是法治建设的三大支柱。三者相辅相成，缺少任何一个方面，全面推进依法治国的总目标就无法实现。这就需要执政党在全面推进依法治国进程中，将法治国家、法治政府、法治社会建设统筹规划、同步实施、一体建设。为此，党的十九大报告在谈到坚持全面依法治国时明确指出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”

其次，对依法治国具体实践的统筹协调。依法治国实践主要涉及科学立法、严格执法、公正司法、严格守法四个方面的工作，党的十九大报告对如何统筹协调这些方面的工作提出了具体要求。在科学立法方面，要以良法促进发展、保障善治；在严格执法方面，要建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法；在公正司法方面，要深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制；在全民守法方面，要加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。同时，还特别强调：各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

再次，对依法治国推进路径和规范的统筹协调，即要坚持依法治国和以德治国相结合。习近平同志指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”在推进依法治国过程中，必须大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平，为依法治国创造良好人文环境。

三是支持保障功能。坚持党对依法治国的领导，并不是说党包办甚至直接干预法治建设领域的各项工作，而是在主导引领、统筹协调的基础上，支持和保证各个方面依法有序开展工作，履行职责。习近平同志指出：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。”

就领导立法而言：党的政策是国家法律的先导和指引，党领导立法，就是根据党和国家大局、人民群众意愿提出立法建议，立人民需要的法。要健全立法工作机制和程序，引导立法机关把握立法方向，突出立法重点，使所立法律更加务实管用有效，突出党的工作中心，以良法促善治；就保证执法而言：就是要在党的领导下建立权责统一、权威高效的依法行政工作体制，深化政治立场、民主意识、法治观念教育，使执法者在思想上行动上同宪法法律保持一致；就支持司法而言：就是要确保司法机关依法独立行使审判权和检察权，确保人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；就带头守法而言：就是各级党组织和党员干部尤其是领导干部带头弘扬社会主义法治精神，坚持依宪治国、依宪执政，引导全社会信仰法治。要以严格的党规党法管党治党，使全体党员都成为全社会守法的表率；要保持对宪法法律的忠诚之心、敬畏之心，在任何时候都不能触碰法律红线、不得逾越法律底线。自觉在宪法法律范围内活动，充分发挥好党在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。

作者为上海市政协常委、上海社科院法学研究所副所长