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上海的这个街道,在破解基层社区治理难题上,走出一条什么样的新路
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来源:上观新闻 作者:郝宇青 2017-10-18 06:06
摘要:江川路街道的团队党建是对基层党建工作和社区治理进行的尝试和探索,它不仅提升了基层政府的治理能力,而且提升了社会的调节能力和居民的自治能力,进而在总体上提高了基层社区治理的成效。团队党建模式已经成为闵行区乃至上海市创新党建的一张亮丽名片

十八大以来,基层治理创新活动在全国范围内广泛开展,有的已经取得了明显的成效,值得加以总结、提炼和推广;有的正在继续探索的过程中,需要继续观察;有的在实践中证明是错误的,这同样值得加以归纳和探究,进而在纠偏、纠错中得以前行。而在基层治理创新活动中,社会力量的参与是做好基层治理最为重要的载体之一。因此,如何激发社会的活力,激发社会力量参与其中,已经成为基层治理成功与否的关键。这一点,在全国范围内已经成为共识,并在激发社会活力方面进行了/进行着各种各样的探索和尝试。

  

2014年以来,中共上海市委一号课题“创新社会治理,加强基层建设”形成了“1+6”的政策体系,这意味着上海的基层社会治理模式逐步进入了一个全新的历史发展阶段。而在上海市基层治理创新的探索和实践中,闵行区江川路街道推动的居民区“团队党建”,就可以看作是激发社会力量参与基层社会治理的典型代表。

  

基层社区治理面临的四大难题

 

对于江川这样一个以机电工业为基础发展起来的大型社区来说,基层社区治理面临着四大难题:

  

一是基层社区治理结构中“单位”的缺失。在基层社区治理结构中,通常包括:基层党组织、政府行政部门、企事业组织(即人们通常所说的“单位”)、社会组织。在过去的计划经济时期,单位可谓是城市基层党建的有效抓手。因为社会主义相比于资本主义的一大优势就是消灭了失业,或者说,保障了充分就业。这样,每一个人都会有一个单位,即使是待业者也会挂靠在街道社区。但是,伴随着市场经济的发展、街道管理体制改革尤其是住房制度改革的推进,原先的单位办社会现象逐渐退出历史舞台,原先的居民较为单一的单位社区也逐渐变得多元,这样,在基层社区治理结构中,单位(尤其是大型企业)就难以像以前那样发挥作用,而且有些单位也巴不得从社区的管理事务中脱离出来。虽然单位从对其员工的管理和服务工作中“解放”了出来,但是,基层社区治理结构却因单位参与的缺失而变得不再完备。

  

二是基层社区居民“业缘”关系的淡化。在江川路街道,本来多以居民较为单一、具有共同“业缘”关系的单位社区为主,单位在社区事务的管理中往往发挥着重要作用。而且,由于大家在工作上是同事,在生活上是邻居,这样一种密切的关系也使得社区管理工作做起来相对容易。但是,随着企业改革、住房制度改革的推进,原来的单位社区发生了改变,居民中间的“业缘”关系不再明显,相同的东西越来越少,原先的熟人社会变为了陌生人社会,这无疑增加了基层社区治理的难度。

  

三是互联网的便利化造成的社区居民间联系的弱化。互联网技术的发展与应用在我国表现得十分迅猛。据中国互联网络信息中心(CNNIC)第40次中国互联网络发展状况统计报告,截至2017年6月,中国网民规模达7.51亿,其中,手机网民规模达7.24 亿。互联网已经对人们的生产、生活方式以及价值观念等都产生了十分重大的影响。尤其是互联网的便利化,使人们足不出户,就可以享受到各种服务。但是,不能不说的是,互联网也使得人们会沉溺于线上的虚拟世界,而减少了现实世界的交流、交往。在基层社区,虽然街道、居委会也建立起来了网站,搭建了各种微信群,但其吸引力不够,也难以促进社区居民之间的联系。社区居民虽近在咫尺,却远若天涯;虽身在社区,但心在社区之外,对社区没有认同感。这对基层社区治理无疑构成一个巨大的挑战。

  

四是基层社区治理转型的制度供给不足。从宏观层面看,我国的改革已进入攻坚期和深水区,社会矛盾也呈现出集中爆发的态势,这些不仅在客观上要求政党转型、政府职能转变,而且也要求基层社区治理工作的转型。应当说,在实践层面上,伴随着改革的深化和社会的转型,基层社区已经开始了治理方式转型的探索。但是,必须指出的是,作为新生事物的基层社区治理,在全国范围内并没有统一的模式和规范;在上海,街道体制及其职能也没有固定下来,常常会因改革发展到一定程度就要作一定的调整,这不能不给基层社区治理带来相应的影响。在某种意义上,制度供给不足意味着无章可循,这肯定会影响到基层社区治理的转型。但从另一个角度来看,制度供给不足并不完全是坏事,因为这恰恰为基层社区治理的转型提供了弹性空间。可以说,江川路街道的团队党建就是这种探索的产物。

  

江川路街道的破解之道

  

面对基层社区治理难题,江川路街道结合自身实际,发展出了以居民区“团队党建”为依托的基层社会治理的新模式。这一新模式,按照“支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众”的工作要求开展组织再造,并因此而有效破解了基层社区治理面临的难题。综合来看,这些破解之道的要义在于:

  

一是以社区团队作为基层社区治理的基础和重心,填补基层治理结构中“单位”缺失的空档。由于单位已经很难作为城市基层党建的有效抓手,那么,从何处着手搞好党建工作,以填补基层治理结构中单位所留下的空缺呢?江川路街道给出的答案是社区团队。在江川,社区团队有较好的发展条件和基础。从人性的角度讲,人是合群的动物,是需要过集体生活的。因此,在单位的作用逐渐弱化的过程中,在江川这样一个工业基地生活的、有共同兴趣与爱好的居民便自发形成了一些社区团队,以能够借助于团队而过上有组织的、群体性的生活,不至于因单位的作用不再而变得孤独、孤单。而且基于这样的原因建立起来的社区团队很多,如文艺团队、公益团队、志愿者团队等。也因此,把社区团队纳入到基层社区治理结构中来,就成为一个现实、可行的选择。应当说,在社区团队中建立党支部就实现了有效的政治吸纳。

  

二是以“趣缘”为基础大力发展社区团队,化解社区居民“业缘”关系淡化、互联网造成的社区居民间联系弱化带来的风险。一方面,虽然“业缘”在社区居民的日常生活中所发挥的作用大大下降了,但是,并不是所有的居民都会自发地加入到某一个社区团队中来。另一方面,既然把社区团队作为基层社区治理结构的一部分,那么,就应该使尽可能多的居民加入到社区团队之中。因此,江川路街道在已有社区团队的基础上,孵化、扶持一些新的社区团队,以便能够做到:居民可以根据自己的兴趣爱好,选择参加其中一个社区团队,从而巧妙地实现了“趣缘”对“业缘”的替代。因为只有这样,才能保持社区团队的向心力和凝聚力,才能保证社区团队正常开展各种形式的活动。实际上,社区团队开展各种形式的活动,不仅增进了居民之间的情感,促进了社区的和谐,而且也增强了居民在基层社区治理中的主人翁意识,体现了基层社区治理的多元参与。同时,借助于社区团队,让社区居民参加到社区团队之中,不仅提高了社区居民的组织化程度,实现了社区居民的组织再造,而且建构了社区居民的线下的有机联系,化解了互联网造成的社区居民间联系弱化带来的风险。

  

三是以社区团队党组织设置创新为制度保障,解决制度供给不足的窘境。既然把社区团队作为基层社区治理结构的一部分,而在社区团队中建立党支部是实现政治吸纳的有效措施,那么,问题的关键就在于基层党组织的设置还没有相应的规范。为此,江川路街道打破了传统党建的工作思路,对党组织的设置进行了大胆创新——不再简单地将党员按照区域或人数为依据建立党支部,而是以社区团队为基础建立党支部。虽然江川路街道并没有要求每一个社区团队都成立单独的党支部,但是有“统一要求”,即统一要求每个社区团队必须有党员参加管理,特别是那些人数少、规模小的团队。当然,这些没有单独党支部的社区团队,则可以采用混合式党支部(将团队中的党员与普通党员混合起来成立的党支部)、组合式党支部(将多个小区里同一类型的团队混编在一起而成立的党支部)等形式。这种灵活的社区团队党建形式,不仅实现了“群众在哪里,党支部就在哪里”的党建全覆盖的目标,强化了联系群众、服务群众的组织功能,深刻体现了群众路线的工作方针,而且达到了通过党建来凝聚群众,激发群众参与基层社区治理的热情,增进群众对党和政府的政治认同等多重目的。

  

总之,江川路街道的团队党建是对基层党建工作和社区治理进行的尝试和探索,它不仅提升了基层政府的治理能力,而且提升了社会的调节能力和居民的自治能力,进而在总体上提高了基层社区治理的成效。团队党建模式已经成为闵行区乃至上海市创新党建的一张亮丽名片。尽管团队党建是江川路街道结合自身实际而探索出的一条基层社区治理路径,具有其地方特色,但是,团队党建中对社会组织的倚重,却是基层社区治理中具有共性的地方,值得学习和借鉴。当然,江川路街道的团队党建模式并不是十全十美的,仍然存在一些问题,例如:如何做到价值导向和利益导向的统一、社区认同与对党和国家认同的统一,等等,这都需要在今后的实践中作进一步的探索。


作者为华东师范大学公共管理学院/当代中国政治发展与战略研究所教授

主编:王多

文字编辑:王多 图片编辑:项建英
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